EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO ADMINISTRATIVO: UN ANALISIS DE JURISPRUDENCIA

EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO ADMINISTRATIVO: UN ANALISIS DE JURISPRUDENCIA

I. INTRODUCCION
Se pretende con el presente trabajo analizar con la mayor rigurosidad posible las líneas generales esenciales de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la problemática que plantea el régimen jurídico del expediente administrativo, en relación con el proceso contencioso-administrativo; análisis éste que se hace necesario, ante los escasos estudios doctrinales sobre la cuestión. Tal examen sólo es posible comenzando por una exposición general sobre lo que deba entenderse como expediente administrativo y la importancia de su conservación.

II. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO COMO EFECTO DE LA ACTIVIDAD DE CONSTANCIA. LA IMPORTANCIA DE SU CONSERVACION
A través de los actos de constancia en que el procedimiento administrativo se materializa, se consigue, como resultado esencial, un «cuerpo de escritos» que muestran el devenir de las distintas actividades que acontecen a lo largo del procedimiento administrativo {1}; cuerpo de escritos éste, que en la práctica administrativa recibe el nombre de expediente administrativo.
El expediente administrativo no sería pues otra cosa que la materialización del procedimiento; el procedimiento «hecho papel», en terminología ya clásica dentro de la doctrina administrativa; en terminología jurisprudencial:
«la serie de actuaciones administrativas debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que el acto o disposición trae causa» {2}.
En el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, se define al expediente administrativo como:
«el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla».
Aclarando a continuación, que:
«los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación».
Para que el expediente administrativo pueda desplegar toda su eficacia probatoria en un ulterior proceso administrativo, se hace indispensable su archivo {3}. El ya citado Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales -art. 179- establece al respecto que:
«los expedientes tramitados pasarán periódicamente al archivo y tendrán índice alfabético duplicado en que se exprese el asunto, número de folios y cuantos detalles se estimen convenientes».
La conservación de los documentos administrativos incorporados al expediente se muestra como fundamental; y ello, no sólo desde el momento en que acaban de tramitarse hasta el momento en que pierden su vigencia legal, sino aún después; pues, en otro caso, ¿qué sucederá en los supuestos de nulidad de pleno derecho del acto o disposición administrativa del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo? En estos casos, el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, confiere al particular una acción de nulidad no sujeta a plazo de preclusión, ejercitable «en cualquier momento» por éste, al no subsanarse ni convalidarse los actos nulos por prescripción; si a ello unimos que en estos supuestos no basta con la mera invocación de un vicio de esta índole o categoría, sino que es necesario, además, que del expediente administrativo pueda obtenerse a priori la convicción racional de que ese motivo de nulidad pueda efectivamente existir, así como que existe una clara resistencia de las Administraciones públicas a seguir el procedimiento de revisión de oficio del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, lo que lleva a los interesados, por la vía del silencio administrativo, a la impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, entenderemos la importancia de la conservación de los expedientes administrativos en estos supuestos.
A tales efectos, el Decreto de 8 de mayo de 1969 crea el Archivo General de la Administración con sede en Alcalá de Henares. Establece este Decreto que:
«Anualmente se remitirán al Archivo de cada Departamento ministerial todos los expedientes en que se hayan dictado actos administrativos de resolución, cuando dichos actos hayan devenido firmes y se hayan practicado por la Administración las actuaciones conducentes a la total ejecución de sus pronunciamientos.»
En principio, el plazo mínimo de ingreso en el Archivo de cada Departamento ministerial para poder pasar al General de la Administración es de quince años, pero se deja un margen de menos años si se considera que ya no hace falta con urgencia en la Administración. La documentación conservada, en todo caso, está al servicio de los organismos que la han remitido.

III. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO DENTRO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO ORDINARIO
1. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO COMO DATO PROCESAL
El expediente administrativo en que fue dictado el acto o disposición que da lugar a la pretensión procesal ante los Tribunales de lo contencioso-administrativo, debe incorporarse al proceso administrativo, como actividad a cargo de la Administración impuesta por la Ley -arts. 61 y 67 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-; y ello, en interés no sólo de las partes -la remisión del expediente administrativo constituye una garantía procesal para la parte demandante-, sino también de los propios Tribunales; pues la tradicional función revisora de la Jurisdicción contencioso-administrativa alcanza, no sólo ya a los actos administrativos que son objeto de impugnación, sino también a las actuaciones administrativas que los determinaron, actuaciones éstas que pueden ser tomadas en consideración por los Tribunales de lo contencioso-administrativo para llegar a la solución del litigio ante ellos planteado; tal y como ha sido puesto de relieve con reiteración por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo:
«el proceso seguido ante la Jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo -art. 61 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-; ello implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes» {4}.

2. TRASCENDENCIA DEL TRAMITE REGULADO EN EL ARTICULO 61 DE LA LEY DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Para nuestro Tribunal Supremo, el proceso contencioso-administrativo es un típico ejemplo de los llamados procesos de cognición, en los que resulta necesario, en primer lugar, la introducción de los datos de hecho precisos para poder juzgar sobre la pretensión deducida -alegaciones- para en su caso, y después, proceder a la depuración de tales datos tratando de lograr un convencimiento psicológico del órgano jurisdiccional respecto de la existencia o inexistencia, veracidad o falsedad de aquellos datos -prueba.
Si esto es así, habrá que concluir que el proceso seguido ante la Jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo como trámite esencial la remisión del expediente administrativo, cuyo contenido queda vertido en el ámbito de la cognitio judicial, con una especial relevancia respecto de las partes, en dos aspectos, según reiterada doctrina jurisprudencial:
«en el terreno de las alegaciones, a su vista pueden las partes y muy concretamente el demandante invocar motivos nuevos aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso administrativo -art. 69.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-; en el campo de la prueba, el expediente sirve de punto de partida para dar por acreditados unos hechos e intentar desvirtuar otros» {5}.

3. RECLAMACION DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
3.1. Requisitos
El Tribunal ante el cual se tramita el proceso administrativo, identificado el acto o disposición recurrida, en el siguiente día hábil al de la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, acordará que se reclame el expediente administrativo a la Administración que hubiese dictado dicho acto o disposición -art. 61.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-, indicando los datos esenciales para que el órgano al cual se dirige la reclamación pueda identificarlo sin dificultad.
La reclamación del expediente debe hacerse necesariamente a esta Administración -la que dictó el acto o disposición impugnados- y no a otra, aun cuando en el curso del procedimiento administrativo hubiesen tomado parte órganos distintos de una misma Administración o, incluso, de Administraciones distintas; en estos supuestos, si el órgano administrativo que dictó el acto que agotó la vía administrativa hubiese devuelto parte del expediente a órgano distinto, deberá reclamarlo de aquél, a fin de poder cumplir el requerimiento del Tribunal {6}.
Esta reclamación del expediente administrativo acontecerá en todo proceso administrativo -ordinario o especial-, salvo en el de lesividad, proceso este último, en el cual la Administración demandante deberá acompañar el expediente administrativo a la demanda -art. 57.4 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-. De ahí que como tiene establecido reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo:
«no siendo reclamado el expediente administrativo, y no habiéndose personado la Administración, la tramitación del recurso y la resolución del litigio, constituirán un claro ejemplo de indefensión para el órgano administrativo inaudito, indefensión que conducirá a la anulación de lo actuado, con la retroacción de las actuaciones procesales, para proceder a reclamar el expediente al órgano administrativo correspondiente» {7}.

3.2. Efectos
Recibido el requerimiento reclamando el expediente administrativo por el órgano destinatario del mismo, se entenderá efectuado el emplazamiento de la Administración demandada, quedando ésta sujeta a la carga de la personación en el proceso -art. 63.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-; personación que se entenderá efectuada por el envío del expediente administrativo -art. 63.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Si la Administración pública demandada se entiende personada por el envío del expediente administrativo, aun cuando cumplida la obligación legal que le compete, al remitir el expediente administrativo reclamado, no comparezca posteriormente, y ello origine que no se la tenga por parte, de ello no puede deducirse indefensión alguna para esta Administración, por cuanto, como ha puesto de manifiesto nuestro Tribunal Supremo:
«ni los artículos 119 y 120 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa exigen esa comparecencia, ni la excluyen, con lo cual puede decirse que la situación creada resulta ser sólo imputable a la Administración que, en consecuencia, no puede alegar indefensión, al haber tenido conocimiento de la existencia del proceso y haber dependido de ella, exclusivamente, permanecer al margen del mismo» {8}.

4. REMISION DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
4.1. Forma
Tradicionalmente se ha venido sosteniendo que la Administración requerida debe remitir el expediente administrativo en original y no en fotocopia, con el importante efecto para GONZÁLEZ PÉREZ {9} de que:
«al carecer de la documentación necesaria para actuaciones ulteriores, dicha Administración no pueda continuar el procedimiento administrativo y cumplir la obligación de dictar resolución expresa, si se acudió al contencioso-administrativo por la vía del silencio administrativo negativo, o adoptar las medidas necesarias para la ejecución del acto administrativo recurrido».
En sentido contrario, el Tribunal Supremo ha sostenido que:
«el envío del expediente administrativo al Tribunal de lo contencioso-administrativo no impide que la Administración continúe las correspondientes actuaciones, salvo que sobre las mismas haya recaído acuerdo de suspensión administrativa o judicial» {10}.
En cuanto a la controversia acerca de la validez o no de la remisión de un expediente administrativo en fotocopia y no en original, puede decirse que esta controversia no existiría si, originales o fotocopiados, los expedientes administrativos remitidos estuvieran completos, foliados con números, y autenticados folio por folio, acompañados además de un índice de los documentos que contienen. En la práctica, salvo honrosísimas excepciones, los expedientes administrativos ofrecen un estado lamentable; ni se folian, ni se numeran, con lo que, aparte de los evidentes riesgos de extravío y las innegables molestias que la consulta de un expediente desordenado lleva consigo, surgen serias dudas acerca de la falsedad material de los documentos en ellos contenidos (alteración de la redacción o trucado de hojas, simulación o destrucción de la totalidad o parte sustancial del mismo) {11}.
En relación con este tema puede afirmarse que la protección penal de la integridad material del expediente administrativo se encuentra en los artículos 302 y 364 de nuestro Código Penal. Con los tipos penales contemplados en estos artículos, lo que se pretende es proteger la veracidad jurídica de los documentos; veracidad jurídica que aparece indisolublemente ligada a su autenticidad, justamente para que puedan dar fe pública, sirviendo como medio de prueba, en un ulterior proceso contencioso-administrativo. Ahora bien, en honor a la verdad, debe decirse que la protección penal de la integridad material del expediente administrativo que se ofrece en estos artículos {12} es claramente insuficiente; pues, el expediente administrativo no puede desplegar sus efectos, si parte de su contenido es retirado de la circulación -lo cual no es tan inhabitual, como pudiera pensarse- y se impide, de este modo, que el expediente administrativo surta los efectos a los que está destinado; sin que, por otra parte, esta protección penal tenga aplicación práctica alguna, porque la Jurisprudencia no deriva fallos condenatorios.
En relación con un fenómeno tan de nuestros días cual es el impresionante desarrollo de la informática y las nuevas tecnologías en los diversos ámbitos de nuestra sociedad, cabe traer a colación aquellos supuestos en los que el expediente administrativo posee un soporte informático; en estos casos, aparte de los evidentes peligros en cuanto a la falsificación material de los expedientes administrativos -por el medio del que se trata {13}-, a falta de pronunciamiento expreso del Tribunal Supremo sobre la cuestión, debiera abogarse por la consulta directa más que por el traslado del soporte informático del expediente administrativo a la parte demandante. por ser mayores en este último caso los peligros de manipulación {14}.
El Tribunal Supremo, en relación con la controversia antes aludida, ha sostenido que remitir el expediente en fotocopia y no en original es válido, así las partes no lo impugnan» {15} o «no produce indefensión» {16}. En todo caso, siempre quedará la vía de la autenticación notarial o funcionarial de la copia de un documento original, extendiendo en la misma la oportuna nota de cotejo y conformidad con el original.

4.2. Plazos
El expediente administrativo deberá ser remitido por el órgano administrativo dentro del «improrrogable» plazo de veinte días que marca la Ley -art. 61.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-, a contar a partir del momento de la recepción del oficio por el que se requiere a la Administración pública a que remita el expediente, todo ello, bajo la personal y directa responsabilidad del Jefe de la Dependencia en que obre el expediente administrativo. Este plazo de veinte días no rige en los procesos especiales en materia de personal -art. 114.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-, ni en los de suspensión de acuerdos de las Corporaciones locales por infracción manifiesta de las leyes -art. 118.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-, procesos éstos en los que el plazo máximo para la remisión del expediente administrativo es de diez días.
En la práctica, existirán supuestos en que no pueda ser remitido el expediente administrativo en los plazos que se determinan en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa; así, en aquellos supuestos en los que el expediente administrativo sea común a dos o más recursos contencioso-administrativos interpuestos -en el caso de que de un mismo expediente administrativo se deriven varias pretensiones-, de no optarse por la acumulación de las mismas, irremediablemente habría que esperar a que el expediente administrativo surta todos sus efectos en el proceso de tramitación más antigua, para luego ser llevado al otro u otros donde su constancia sea imprescindible, salvo que las partes se conformen con que el conocimiento del expediente administrativo se lleve a cabo a través de certificaciones, y el Tribunal de lo contencioso-administrativo las considere suficientes a los fines perseguidos en el proceso.
Si en el plazo señalado no se hubiere recibido el expediente administrativo -supuesto harto frecuente, ante la pertinaz resistencia de las Administraciones públicas a cumplir el deber que la Ley les impone-, la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa en su artículo 61, apartados 3 y 4, establece un sistema de medidas coercitivas en manos de los Tribunales de lo contencioso-administrativo que, en principio -y decimos en principio, pues en la práctica, ante la pasividad de las Administraciones públicas en el cumplimiento de este deber, se produce paralelamente el no ejercicio por los Tribunales de lo contencioso-administrativo de las potestades para hacerle efectivo-, debieran ser suficientes para que se cumpliera en tiempo y forma la obligación de remitir el expediente administrativo:
«- Si en el plazo señalado no se hubiere recibido el expediente, el Tribunal, de oficio, lo recordará nuevamente para que lo efectúe en un plazo de diez días -en los procesos especiales con un plazo más breve, este nuevo plazo deberá asimismo ser reducido a la mitad-, con apercibimiento de multa de 500 a 5.000 pesetas, al Jefe de la Dependencia en que obrare el expediente y a cualesquiera otros responsables de la demora en su remisión.
- Si transcurrido este último plazo no se hubiere recibido el expediente, se impondrá la multa dentro de los límites señalados, y se hará efectiva por la vía de apremio por el Tribunal, que acordará lo demás que proceda para exigir a quien corresponda las responsabilidades a que diere lugar la desobediencia -penales y civiles.»

4.3. Efectos de la no remisión
Tradicionalmente, se ha venido sosteniendo que seguir el proceso contencioso-administrativo sin tener a la vista el expediente administrativo constituye un vicio sustancial que invalida las actuaciones procesales posteriores, con una excepción: la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, pues el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa establece que:
«El Tribunal, previa reclamación y examen del expediente administrativo, si lo considera necesario, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto alguna de las circunstancias que se relacionan»,
por tanto, sin necesidad en todo caso de tener a la vista el expediente administrativo.
No obstante, el Tribunal Supremo, con una decidida voluntad de romper con la situación anterior, ha declarado que pese a la importancia del expediente, su no constancia en el proceso deba tener siempre las mismas consecuencias; se dice que:
«puesto que de lo que se trata es de enjuiciar un acto o disposición determinando su conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico, es claro que en cada caso habrá que concretar en qué medida resulta posible ese juicio sin contar con el expediente o, desde otro punto de vista, en qué medida la no incorporación del expediente -en los casos de extravío o destrucción- ha disminuido las oportunidades de las partes para articular los fundamentos de sus pretensiones» {17}.
Así, se ha declarado que:
- «No procede la nulidad total de todo lo actuado en vía administrativa y en vía procesal porque tanto el Ayuntamiento como la Sala sentenciadora hayan manejado, en lugar del expediente original, una mezcla de éste y de fotocopias autenticadas por el Secretario de la Corporación, incumpliéndose el artículo 61 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, pues, al ser la finalidad de la presencia del expediente la informativa de que se conozcan las actuaciones con garantía de certeza y autenticidad, cuando haya datos documentales suficientes como ocurre en este supuesto, en el cual el expropiado conoce todo el tacto procedimental, no existe indefensión» {18}.
- «En cuanto a la no aportación a los autos del expediente administrativo del que la resolución impugnada trae causa [...] porque es cierto que, agotadas todas las posibilidades razonables de obtener la remisión o reconstrucción del expediente, y debiéndose, por tanto, darlo por inexistente, la Sala acordó seguir adelante con las actuaciones procesales, y al respecto debe decirse que la Sala ha de juzgar la adecuación a Derecho de un acto administrativo el cual ciertamente no puede surgir de la nada, sino que ha de ser resultado de una serie de actuaciones administrativas debidamente documentadas, a lo que se llama y constituye el expediente administrativo, el cual refleja el procedimiento del que el acto trae causa; pero ese procedimiento es garantía del acierto de la decisión que se tome, y protección o salvaguarda en su caso de los derechos de los eventuales afectados por aquélla, los cuales -aparte de cuando corresponda, tener ocasión de intervenir formulando alegaciones y probándolas- encuentran en el expediente la expresión del iter del razonamiento que lleva a formar esa decisión y no otra, y en el caso que nos ocupa ningún elemento de apoyo cabría encontrar en el expediente extraviado [...] por lo tanto, la Sala puede entrar a examinar el fondo del asunto» {19}.
- «Por los escuetos datos que constan en el expediente reconstruido (pues el original desapareció en las dependencias municipales)...» {20}.

5. ESCRITO DE DEMANDA
Recibido el expediente administrativo en el Tribunal o, extraviado, desaparecido o destruido éste, reconstruido en sus elementos sustanciales, la Sala acordará que se entregue al demandante para que deduzca la demanda en el improrrogable plazo de veinte días -art. 67 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa-, a contar desde el siguiente a la entrega del expediente administrativo. La reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo, frente a una postura anterior de la que son buena muestra las Sentencias de 24 de abril y de 24 de septiembre de 1984, entre otras, ha venido a sostener que:
«presentado el escrito de formalización de la demanda al día siguiente hábil de vencer el plazo señalado para ello, antes de declararse por la Sala la caducidad del recurso y sin que en el momento de emplazar a la actora se le hubiere hecho entrega del expediente administrativo, según se acredita en las actuaciones, resulta obligado estimar subsanado el defecto de presentación fuera de plazo, en aplicación del artículo 121 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa interpretado con arreglo al espíritu que informa el artículo 24.1 de la Constitución Española» {21}.
A tal objeto, se ha precisado que es una carga del Abogado o del Procurador personarse en la Secretaría de la Sala para recoger el expediente administrativo remitido {22}, o del propio demandante funcionario público, si ha comparecido por sí mismo en materia de personal.
El expediente, lógicamente, debe corresponder al del acto o disposición impugnados; en caso contrario, se produce una desviación procesal que no puede acarrear perjuicios al recurrente, debiéndose acordar la nulidad radical e insubsanable y la retroacción de las actuaciones procesales al trámite anterior a la formalización de la demanda, al objeto de que se incorpore a los autos el expediente administrativo que corresponda {23}, confiriéndose un nuevo plazo de veinte días para la formalización del escrito de demanda.
Para que comience a correr el plazo para formalizar la demanda, se exige inexcusablemente la entrega del expediente administrativo; no siendo suficiente que se acuerde por el Tribunal la entrega, sino que es necesario que se lleve a efecto y que se haga constar o se acredite que se ha cumplido lo acordado {24}; así, será improcedente pretender la caducidad del recurso contencioso-administrativo cuando:
- «No consta fehacientemente la fecha de entrega al demandante del expediente administrativo para deducir la demanda» {25}.
- «Notificada la providencia en que se le ordena al demandante la demanda, ésta no va acompañada, como es preceptivo, de la entrega del expediente administrativo» {26}.
El momento inicial del plazo es el día siguiente a aquél en que tiene lugar la entrega del expediente administrativo

V. REFERENCIA AL PROCESO ESPECIAL PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
En este proceso administrativo especial de carácter sumario regulado por la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, el Tribunal ante el que se interpone el recurso contencioso-administrativo, en el mismo día de la presentación del escrito o en el siguiente, requerirá por vía telegráfica y con carácter urgente al órgano administrativo correspondiente para que en el plazo de cinco días, a contar desde la recepción del requerimiento, remita el expediente y pueda alegar lo que estime procedente como fundamento del acto impugnado, con apercibimiento de que, de no remitirlo, se deducirá sin más trámites ni recordatorio alguno el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad personal y directa por desobediencia en que hubiera podido incurrir el Jefe de la Dependencia en que obrase el expediente y cualquier otra persona responsable de la demora, imponiendo en todo caso a aquél la multa de 5.000 pesetas -arts. 8.°-2 y 10.4 de la Ley de Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.
La resolución administrativa que ordene la remisión del expediente se notificará de inmediato a todos los interesados en el mismo, emplazándoles para que puedan comparecer ante el Tribunal en el plazo de cinco días -artículo 8.°-2 de la Ley de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.
Para la interposición de la demanda, el plazo es de ocho días, no siendo necesario -como en el procedimiento ordinario- tener a la vista el expediente administrativo {27} -art. 8.°-3 y 4 de la Ley de Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona-, aunque en la práctica generalmente se espere a recibir el expediente, que se pondrá de manifiesto -no se prevé la entrega como en el proceso ordinario- para evacuar el trámite.
Para CANO MATA {28}, esta previsión normativa de la Ley 62/1978 de que la no recepción del expediente administrativo en la Sala que conozca del proceso no suspende el curso de los autos, es desafortunada y de difícil cumplimiento; el hecho de que la falta del envío del expediente administrativo dentro del plazo de cinco días -a contar desde la recepción del requerimiento judicial- no suspenda el curso de los autos, puede provocar, en opinión de este autor, una situación de indefensión para el recurrente; el Tribunal, transcurrido el plazo de cinco días para la remisión del expediente, tiene que poner de manifiesto lo actuado al recurrente para que formule la demanda, lo que pudiera obligar, en su momento, a una retroacción de actuaciones judiciales, ya que en las administrativas pueden existir documentos, informes u otras pruebas para él desconocidas, que provoquen una línea de argumentación fáctica, e incluso judicial, distinta de la que debía haberse seguido.
En el supuesto extraño de que se reciba el expediente después de evacuado el trámite de alegaciones, se pondrá de manifiesto a las partes por un plazo de veinticuatro horas, sin alteración del curso del procedimiento -art. 8.°-5 de la Ley de Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.

VI. LAS MEDIDAS PARA QUE SE COMPLETE EL EXPEDIENTE
1. TRASCENDENCIA DEL TRAMITE REGULADO EN EL ARTICULO 70 DE LA LEY DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Puesto que las partes -para formular alegaciones- y el Tribunal -para decidir la pretensión- han de tener a la vista el expediente administrativo completo, con el conjunto de todas las actuaciones que han llevado a dictar el acto que agota la vía administrativa, la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa instaura una serie de medidas para que cuando el expediente administrativo remitido por la Administración pública no esté completo, las partes puedan obtener la remisión de aquellos antecedentes que faltan en el primeramente remitido.
De no remitirse el expediente completo puede producirse una indefensión para el recurrente: en el terreno de las alegaciones, pues la demanda no tiene por qué ser reproducción del previo recurso contencioso-administrativo; pero, sobre todo, en el terreno probatorio, ya que la documentación no aportada podría haber acreditado extremos sobre cuya base hubieran podido practicarse pruebas, especialmente de naturaleza pericial... esto determina la procedencia de pronunciar la nulidad de actuaciones {29}; en especial, cuando el administrado se ve impotente para demostrar los hechos en que se funda la reclamación, sin que sea posible desplazar la carga de la prueba de los hechos negativos al administrado que no tiene dato alguno al no proporcionárselos la Administración que realmente los conoce {30}.

2. PLAZOS Y FORMA DE REMISION
La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa consagra a este trámite el artículo 70, si bien, remite al artículo 61 sobre «el plazo y la forma de remisión», con lo que, por la realidad de unos Tribunales excesivamente respetuosos con una Administración que no quiere cumplir la Ley, se impide en la práctica el cumplimiento de las automáticas y decisivas medidas que prevé este último artículo; lejos quedan ya las palabras de TRUJILLO PEÑA {31}, según las cuales:
«en honor a la verdad podemos decir que en el tiempo que llevan de actuación las Salas de lo Contencioso-administrativo de las Audiencias Territoriales los expedientes administrativos vienen remitiéndose dentro de los plazos legales que al efecto se conceden a los Organos de la Administración respectivos, en comunicación directa y sin necesidad de forzados acuses de recibo; siendo infrecuente que se tenga que hacer uso de conminaciones, ni, por ende, de sanciones [...] la vigencia de los plazos ha hecho que la remisión del expediente por la Administración, antes verdadero escollo para el efectivo actuar jurisdiccional, haya felizmente desaparecido; el cumplimiento de los plazos es ahora verdadero y efectivo, y ello resulta halagador y satisfactorio en extremo».
Pronunciamientos como los del Tribunal Supremo, en Sentencias de 6 y 20 de junio de 1989, y 26 de enero de 1990, son todavía escasos; dispone el Tribunal Supremo en las referidas sentencias que:
«... hora es ya de que la Administración cumpla con su deber de enviar a los órganos jurisdiccionales que conozcan de los recursos contencioso-administrativos contra la misma entablados, los expedientes administrativos completos con todos los documentos que se tuvieron en cuenta en ellos para producir el acto impugnado, perfectamente ordenados y foliados, de suerte que, cualquier deficiencia en el expediente enviado imputable únicamente a la Administración, no ha de perjudicar al administrado que, con la actuación de aquélla, se ve impotente para poder demostrar los hechos en que se funda la reclamación, tal como ésta quisiera, sin que sea posible desplazar la carga de la prueba de los hechos negativos al administrado que no tiene dato alguno al no proporcionárselos la Administración que realmente los conoce» {32}.
Si las partes -demandante, e incluso la Administración pública demandada (no cuando sea demandante en el proceso de lesividad en el que ha de acompañar el expediente administrativo a la demanda), o el Abogado del Estado defensor suyo en el proceso si considera que el expediente remitido carece de algún antecedente esencial {33}- estimaren que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar al Tribunal ante el cual se tramita el proceso, dentro de los diez días primeros del plazo concedido para formular la demanda y contestación, que se reclamen los antecedentes adecuados para completarlo -art. 70.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Para el Tribunal Supremo, la facultad concedida a las partes por el artículo 70.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de reclamar los antecedentes adecuados para completar el expediente administrativo si éste no lo estuviera, es al mismo tiempo una carga que recae sobre quien estimando un documento o actuaciones relevantes no solicita su aportación en el momento procesal oportuno {34}, por lo que no podrá perjudicar, de no cumplirse, a la parte no causante de la falta de aportación.
Ante la solicitud de que se complete el expediente administrativo -en la que se precisarán los documentos que faltan, y se solicitará se reclamen de la dependencia en que se encuentren-, el Tribunal ante el cual se tramita el proceso decidirá sobre su procedencia sin la audiencia de las partes en el plazo de tres días. Así se deduce del apartado tercero de este artículo 70, cuando dispone que el Tribunal proveerá lo pertinente en el plazo de tres días.
Para solicitar que se complete el expediente administrativo, bastará con que «las partes estimaren que el expediente administrativo no está completo». Para que el Tribunal acuerde que procede sea completado y reclame los antecedentes adecuados es necesario que, efectivamente, falten los antecedentes. Para GONZÁLEZ PÉREZ {35}, a este efecto, se impone una distinción entre aquellas actuaciones que, efectivamente, integran el expediente y fueron tenidas en cuenta por el órgano administrativo al dictar el acto, de aquellos otros antecedentes que, aun cuando decisivos, no llegaron a formar parte del expediente; el supuesto normal será la negativa de la Administración a abrir un período de prueba en el procedimiento administrativo -aunque no hubiera conformidad sobre los hechos- o, sencillamente, a incorporar al expediente administrativo otros antecedentes que figuraban en otra dependencia de la Administración pública demandada; en estos supuestos, la vía para obtener tales antecedentes al proceso no será la de completar el expediente administrativo según el artículo 70 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa -pues no se trata de completar un expediente que está completo-, sino de solicitarlo en período de prueba -previa petición de que se reciba el proceso a prueba-, además de poder pretender la nulidad de actuaciones del procedimiento administrativo.
El plazo para solicitar que se complete el expediente administrativo será el «de los diez días primeros del plazo concedido para formular la demanda y contestación». Este plazo presupone un plazo de veinte días para formular la demanda y contestación, por lo que regirá en el proceso ordinario y en aquellos procesos especiales en los que rija aquel plazo general; para los procesos especiales en los que rije un plazo inferior -así, proceso en materia de personal-, al no establecerse nada en contrario, parece aplicable la regla general del artículo 70 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Transcurrido este plazo de diez días, el Tribunal no admitirá el escrito en el cual se solicite que se complete el expediente administrativo. Si las partes observaren, una vez transcurrido dicho plazo, que el expediente administrativo está incompleto, el procedimiento para que se incorporen al mismo los antecedentes que faltan será pedir el recibimiento a prueba del proceso sobre este punto, a fin de que en el período de prueba puedan aportarse {36}. No aprovechada la oportunidad que ofrece el artículo 70.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, ni suplida a través de las pertinentes medidas probatorias, la pretensión procesal en tal sentido será inoperante {37}.
La presentación de la solicitud suspende el curso del plazo correspondiente para formalizar la demanda o la contestación a la misma -art. 70.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Esta suspensión opera por mandato de la ley y, por tanto, aun cuando fuese improcedente la petición, adoleciera de algún requisito o se hubiera presentado fuera de plazo, el plazo para formalizar la demanda o la contestación a la misma quedará paralizado. Esta paralización opera desde el día siguiente al de la presentación del escrito solicitándola {38}, en una interpretación acorde con el principio de in dubio pro actione.
Si el Tribunal estima que la petición es inadmisible -por no darse los requisitos señalados- o improcedente -por considerar que el expediente está completo-, dictará providencia declarándolo así y disponiendo que se formule el escrito correspondiente -demanda o contestación a la demanda- en el plazo que reste -el que quedó pendiente o sin consumir-, reanudándose el plazo a partir del día siguiente a aquél en que se notificó la providencia por la que no se accede a la petición de completar el expediente. Contra esta providencia puede interponerse recurso de súplica en el plazo de cinco días a partir de la notificación de la misma.
Si el Tribunal accede a la petición, se dirigirá a la Administración pública competente solicitando la remisión de los concretos antecedentes que faltan para completar el expediente administrativo. Recibidos los antecedentes en el Tribunal, pondrá en conocimiento de la parte que los solicitó los antecedentes remitidos, a fin de que manifieste lo que a su derecho convenga.

VI. CONSIDERACION FINAL
Al llegar al final de este trabajo, no resta más que esperar que haya quedado esbozado un esquema procesal del tratamiento del expediente administrativo en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, sin perjuicio de los puntos que no han sido tratados, o de los que lo han sido insuficientemente.

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José Ignacio RICO GÓMEZ