El concepto de acto administrativo

Aurelio Guaita
El concepto de acto administrativo {*}

I. INTRODUCCION
El de acto administrativo es, sin duda, el concepto capital del régimen jurídico de la Administración, es decir, del Derecho administrativo. Todas las potestades administrativas, todas las prerrogativas de la Administración, vienen a coincidir y condenarse en ésta: poder dictar actos jurídicos regulados por el Derecho público (administrativo) y dotados de un vigor especial.
Ya sin más, ese dato explicaría y justificaría la abrumadora literatura científica dedicada al tema en los países que más han destacado en la ciencia del Derecho administrativo desde el siglo pasado (Alemania, Francia, Italia; puede agregarse ahora también España) {1}, como a su vez, tan ingente «producción bibliográfica» tenía que provocar una variedad casi ilimitada de conceptos, nociones, definiciones, etc., del acto administrativo, a pesar de que -como no podía dejar de ser- la mayor parte de actos lo son para casi todos los autores.
Pero también es cierto que determinadas figuras o instituciones jurídicas son actos administrativos para unos autores y no lo son para otros (por ejemplo: el reglamento, el contrato, el acto interno, etc.), o incluso mientras para unos pueden ser actos administrativos, para otros ni siquiera son actos jurídicos (actos materiales y de ejecución).
Como muestra del «abanico» de posibilidades de definir o describir los actos administrativos, he aquí lo que quizá constituyan los dos extremos. ESCRICHE comienza su definición así: «decisiones, providencias o hechos que cualquier autoridad administrativa o agente del Gobierno toma o ejecuta en el desempeño de sus funciones» {2}.
Frente a concepción tan amplia, he aquí tres ejemplos que suministra la jurisprudencia un siglo después, influida sin duda por la literatura científica aparecida durante ese período: actos administrativos son los «relativos a declaraciones de la Administración con el propósito de producir un efecto jurídico tendente a crear una situación individualizada»: Sentencia de 31 de mayo de 1951; o bien, «los que contengan o impliquen una declaración unilateral de la Administración, que cree, reconozca, modifique o extinga situaciones jurídicas subjetivas»: Sentencia de 29 de octubre de 1954; o «en el más restringido y concreto de sus aspectos, es el acto jurídico hecho por un organismo del Estado, en manifestación de voluntad creadora de una situación de derecho subjetivo»: Sentencia de 17 de diciembre de 1964.
Aunque responde a una realidad -polimórfica ad infinitum-el concepto de acto administrativo no es legal, sino fruto de la especulación y de la reflexión científica. Las normas legales trazan el régimen de los actos (permisos, subvenciones, multas, expropiaciones, nombramientos, licencias, etc.), e incluso a veces con carácter «relativamente» general pero, lógicamente, no dan un concepto abstracto y omnicomprensivo del acto administrativo.
La misma expresión de «acto administrativo» se introduce tardíamente en nuestros textos legislativos. Hace medio siglo, el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas de 29 de julio de 1924 hablaba en su artículo 1.º del «acto administrativo que declare o deniegue un derecho o una obligación», texto importante por su precocidad, pero al fin y al cabo de carácter reglamentario y sectorial, dictado sólo para la materia o «ramo» que el título del propio Reglamento indica
La LRL emplea la expresión en algún caso aislado (art. 727.3: reclamaciones en materia fiscal), consagrada luego legislativamente en dos Leyes recientes, importantes y de carácter general, que hablan ya con toda naturalidad de «actos administrativos»: me refiero, claro es, a la LRJ de 1957 (art. 40.3) y, sobre todo, a la LPA de 1958 (arts. 40, 41, 42, 102, 105, 108 y 113). Generalizada ya legislativamente la expresión «acto administrativo», aparece con posterioridad en muchos otros textos, por ejemplo, en los artículos 107 158 y 170 de la LGT de 1963.
Más adelante se aludirá a muchos otros nombres que se utilizan en nuestro Derecho para referirse, bien a los actos administrativos en general, bien a determinadas categorías de ellos.
Las discrepancias que se observan en la literatura jurídica acerca del concepto y extensión del acto administrativo son bastantes y no pequeñas, como se verá, si bien en ocasiones parecen -y probablemente son- simples logomaquias, pues sólo eso puede explicar que dos conceptos muy «distintos» de acto administrativo contengan exactamente lo mismo, al menos a juzgar por los ejemplos en que los autores suelen apoyar y explicar su propia concepción de esta institución.

II. CONCEPTO. ACTOS ADMINISTRATIVOS NO DE LA ADMINISTRACION
Para mi, el concepto de acto administrativo es muy amplio y, por lo mismo, muy breve de expresar: acto (jurídico) regulado por el Derecho administrativo (o regido por, o sometido o sujeto al Derecho administrativo) {3}. Es tan sencillo en su formulación, que parece una tautología. Pero no lo es.
Según eso, parece que en tan dilatado concepto entrarán también actos no provenientes de la Administración e incluso actos de particulares. En efecto, así es y así tiene que ser dado el nombre que se les asigna de actos administrativos.
Es indudable que los particulares producen actos jurídicos -es decir, hechos jurídicos humanos, voluntarios, libres- que se rigen por normas administrativas y que en el seno del Derecho administrativo despliegan su eficacia. Así, para BALLBÉ, que tiene un concepto objetivo de acto administrativo (ejercicio de funciones administrativas) no es preciso que éste provenga directamente de la Administración, pues esta puede haber delegado funciones por ejemplo en un concesionario, y los actos de éste, en cuanto realicen funciones administrativas son asimismo actos administrativos. Puede recordarse a este propósito que aunque un servicio público concedido sigue siendo servicio público y por tanto de titularidad de la Administración, en caso de daños no es responsable la Administración dominas negotii, sino el concesionario (artículo 121.2, LEF), y que «los que resistan a los empleados de los caminos de hierro en el ejercicio de sus funciones, serán castigados con las penas que el Código Penal impone a los que resisten a los agentes de la Autoridad» (artículo 23 de la Ley de Policía de Ferrocarriles de 23 de noviembre de 1877).
Asimismo, los certificados expedidos por médicos no funcionarios hacen fe erga omnes, también frente a la Administración, como los expedidos por ésta misma; exactamente igual las calificaciones otorgadas en exámenes de los escolares por los Centros de enseñanza no estatales reconocidos por el Estado como homologados o como habilitados (arts. 28 y 95, LGE). Y son también actos administrativos todos los que llevan a cabo los particulares en sus relaciones jurídico-públicas con la Administración, como, por ejemplo, una instancia o petición cualquiera y, en general, todo acto en conexión con el procedimiento administrativo, y normas administrativas son las que disciplinan por completo su régimen jurídico (por ej., art. 69, LPA).
En principio, los actos jurídicos dictados no por la Administración sino por los demás «poderes», cualquiera que sea la «función» que con ellos se ejercite, no se rigen por el Derecho administrativo, por lo que no pueden ser llamados -pues no lo son- actos administrativos (un concepto jurídico es siempre un régimen jurídico) pero no hay ningún obstáculo teórico y de principio para que las normas regulen el caso de otra forma y, concretamente, para que sometan al Derecho administrativo algunos de los actos que emanan de esos «otros poderes», en cuyo caso, ciertamente estaremos en presencia de actos administrativos, según el criterio infalible de la disciplina de su régimen jurídico. Los mismos órganos que son considerados judiciales en unas ocasiones, se tienen por administrativos en otras (Capitanes generales de Regiones militares y de Zonas marítimas, Jefes de Regiones aéreas: arts. 7. y 8.° de la Ley de Conflictos Jurisdiccionales de 17 de julio de 1948), y según la jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, los nombramientos de su personal burocrático que llevaba a cabo el Tribunal de Garantías Constitucionales eran verdaderos actos administrativos y, por lo mismo, recurribles en vía contenciosa: Sentencia de 26 de marzo de 1936: igualmente y de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado y resolviendo recursos de agravios, el Consejo de Ministros entendía en las sanciones impuestas por las Audiencias territoriales a los procuradores de los tribunales, sanciones que, como se ve, se consideraban resoluciones administrativas: Orden de 25 de mayo de 1949, «B. O. del E.», de 4 de junio {4}; incluso declaró el Tribunal Supremo que durante la vigencia de la Ley Municipal de 1877 eran las Cortes (en un caso: art. 7.°) quienes resolvían sobre los deslindes de términos municipales, «realizando un verdadero acto administrativo» (Sentencia de 7 de mayo de 1936), calificación sin duda incorrecta, no porque el acto lo aprobaran las Cortes, sino porque no se disciplinaba por el Derecho administrativo.
Según el Tribunal Supremo también son (mejor: pueden ser) actos administrativos, los que dicta un Colegio de Practicantes (Sentencia de 10 de junio de 1963) lo que se cohonesta perfectamente con el artículo 1.2, LJCA que «a estos efectos» (a los del recurso contencioso) entiende por Administración pública no sólo la del Estado y la local, sino también «las corporaciones [como el citado Colegio] e instituciones públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna entidad local»; y como al Colegio se le tiene como Administración a estos efectos (aunque no lo es: cfr., Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974) si sus actos están sujetos al Derecho administrativo pueden ser objeto de un recurso contencioso (arts. 8.1 de la cit. Ley de 1974, y 1.1, LJCA), lo que me parece perfecto y demuestra una vez más la existencia de actos administrativos no dictados por la Administración pública, actos que, además (aunque esto ya es ajeno al tema que se debate) son recurribles en vía contenciosa; lo que «finge» la ley no es que esos actos están sujetos al Derecho administrativo (lo están de verdad, y por eso son actos administrativos) sino que su autor es la Administración (y no lo es).
De todos modos, las sentencias dictadas son casos marginales, esporádicos y de excepción, pues lo habitual en nuestra jurisprudencia (como en leyes y autores) es la exigencia de que el acto administrativo ha de provenir de la Administración, y por eso declara que no son administrativos (aquí prescindo de si los entes u órganos de que se trata forman parte o no de la Administración pública) los actos dictados por mutualidades de funcionarios (Sentencias de 5 de febrero de 1964,26 de septiembre de 1967 y 30 de marzo y 7 de diciembre de 1968), gremios fiscales (Sentencia de 3 de marzo de 1954), Tribunal de Amparo Sindical (autos de 13 de junio y 25 de septiembre de 1956), fundaciones benéficas particulares (auto de 18 de octubre de 1955), Centro Algodonero Nacional de Barcelona (Sentencia de 19 de diciembre de 1955), CAMPSA (Sentencia de 7 de abril de 1956), Secretaria y Vicesecretaria General del Movimiento (Sentencias de 13 de diciembre de 1956,24 de abril de 1957,30 de mayo de 1959,2 de marzo de 1961,3 de febrero de 1962 y 24 de diciembre de 1965), Comisiones distribuidoras del plus familiar (auto de 14 de diciembre de 1957), Sindicatos, Obras sindicales, etc. (Sentencias de 8 de julio de 1960,10 de junio de 1962 y 20 de marzo de 1965).
El artículo 1.°, LJCA no denomina actos administrativos a los que reúnen la doble condición de proceder de la Administración y de estar sujetos al Derecho administrativo: simplemente establece que la jurisdicción contenciosa sólo conocerá de las pretensiones relativas a los actos en los que concurran ambas circunstancias. Sin embargo, la gran mayoría de autores, y también la jurisprudencia ordinariamente, rechazan del concepto de actos administrativos a los no provenientes de la Administración, exclusión ciertamente gratuita e infundada, ya que este concepto, por fuerza, ha de comprender a todos y sólo los actos «sujetos al Derecho administrativo», prescindiendo de su autor, de su enjuiciamiento y de cualquier otro dato externo al propio acto.
Entre tantos como se podrían citar, he aquí un ejemplo de la concepción dominante que, erróneamente a mi juicio, da como concepto de acto administrativo el que realmente corresponde a una de sus especies, el acto administrativo recurrible en vía contenciosa (sin duda, por influencia del artículo 1.° LJCA, aunque no se pueda «culpar» de ello a ésta): la Sentencia de la Sala de lo Civil, de 26 de marzo de 1965, dice que el «denominado acto administrativo» se caracteriza por una nota objetiva, «que su normatividad se halle reglada en esa rama especial del Derecho», es decir, el Derecho administrativo (conforme con esto primero), y por una nota subjetiva, que haya sido dictado por la Administración (de lo que aquí se discrepa, como ya se sabe).
Por supuesto, es llamar a la parte con el nombre que corresponde al todo es también lo habitual en la LPA, la cual, evidentemente, cuando habla de los actos administrativos (arts. 40, 41, 42, 102, 105, 108 y 113) se refiere exclusivamente a los de la Administración, en lo cual procede correctamente ya que en esos preceptos sólo quiere tratar de dichos actos; y que emplee la expresión, para mi un apócope, «actos administrativos» en lugar de «actos administrativos de la Administración» no genera ningún riesgo de confusión, de un lado porque su régimen, aparte de algunos rasgos comunes (sujeción al Derecho administrativo) es claramente distinto del de los actos administrativos-no-de-la-Administración. y de otro porque la casi totalidad de la doctrina científica cuando habla de actos administrativos se refiere a (y está pensando en) los de la Administración.
También a mi me parece aceptable ese modo de hablar, como un valor entendido. Pero creo, en cambio, claramente erróneo -según la lógica, la gramática y las leyes: no según como hablan, pero si según lo que hacen- reducir el concepto de acto administrativo a los dictados por la Administración y excluir a los que tienen otros autores (se entiende que si están sujetos al Derecho administrativo) sin que, por cierto, para defender el amplio, exacto y jurídico concepto que aquí se propugna haya necesidad de «apoyarse» en los tan citados arrêts Monpeurt (1942) y Bouguen (1943).
En resumen y por cuanto a este tema se refiere: no sólo la Administración, sino cualquiera puede dictar actos administrativos, aunque puedan y hayan de distinguirse diversas especies dentro de dicho género superior común (concretamente: actos de la Administración, actos de otros órganos públicos, actos de particulares).
Lo cual, además, puede apoyarse en la formulación que, conscientemente o no, aparece en el artículo 1.1 de la LJCA: «La Jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de 1a Administración, pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la Ley». Según eso, es claro que puede haber actos no-de-la-Administración y, sin embargo, sujetos al Derecho administrativo (por tanto, actos administrativos), ya que para que puedan ser enjuiciados por los Tribunales contencioso-administrativo no basta que se trate de actos sujetos al Derecho administrativo, sino que, además, han de ser «de la Administración». Y la circunstancia de que tales actos administrativos no-de-la-Administración tengan cerrado el acceso (directo: pues si la Administración los confirma son asumidos por ésta, «re-administrativizados») a la jurisdicción contenciosa, es una circunstancia meramente jurídico-positiva (es decir, legal y procesal), pero que no afecta para nada a la sustantividad del acto; en otras palabras: el hecho de que no accedan a la vía contenciosa no desadministrativiza los actos de que se trata. Una vez más: lo dicte quien lo dicte y sea o no recurrible (por cierto: como es sabido, no todos los actos administrativos dictados por la Administración son impugnables en vía contenciosa: no lo son los no resolutorios y los expresamente excluidos del recurso por una Ley) si el acto está «sujeto, al Derecho administrativo» es un acto administrativo.

III. ¿ACTOS DE LA ADMINISTRACION NO ADMINISTRATIVOS?
Y a la inversa, y por lo mismo: si un acto proviene de la Administración pero no está sujeto al Derecho administrativo (¿no lo está?), no es jurídicamente un acto administrativo (sólo lo sería en el sentido gramatical, como adjetivo: «relativo o perteneciente a la Administración»), lo que, además de parecer notorio y de una aceptación científica prácticamente unánime, puede también detectarse perfectamente en el ya transcrito artículo 1.1 LJCA, ya que de no ser así ésta hubiera hablado de «actos de la Administración pública», sin más, en vez de, como hace, añadir «sujetos al Derecho administrativo», lo que indica con claridad que la Administración es autora tanto de actos sujetos al Derecho administrativo como de actos que no están sujetos a dicho Ordenamiento. La exclusión de la jurisdicción contenciosa de estos actos-no-administrativos de la Administración es simplemente legal, positiva (una Ley especial puede disponer que actos de la Administración no-sujetos-al-Derecho-administrativo sean enjuiciados por los tribunales contenciosos: artículo 3.°, c LJCA), pero está basada en la naturaleza de los actos. pues tales actos, por definición, no son jurídico-administrativos... en lo que no estén sujetos al Derecho administrativo.
Por supuesto, la mayor parte de los «actos de la Administración» (arts. 4548 LPA, art. 37.1 LJCA) son actos «totalmente» administrativos, pero tal expresión parece ambigua, pues esta calidad y naturaleza no es predicable de todos los actos de aquélla, por no estar por completo «sujetos al Derecho público» en la expresión del artículo 44 LPA o, más exacta y precisamente, por no estar «sujetos al Derecho administrativo», como dice el artículo 1.° LJCA {5}.
Ahora bien, en realidad, todos los actos que dieta la Administración son necesariamente en alguna medida actos administrativos, pues como he dicho relteradamente, nuevo rey Midas, la Administración administrativiza cuanto toca. Por ello (y no solamente en los contratos: teoría de los actos separables), todo acto de la Administración, cualquiera que sea su fondo, contenido, objeto o materia, es administrativo en lo que se refiere a la competencia y al procedimiento, pues en tales aspectos está sujeto al Derecho administrativo y es, lógicamente, como dice con acierto la sentencia de 27 de abril de 1971, impugnable ante la jurisdicción contenciosa.
Es decir, todos los actos que produce la Administración son administrativos, pues están sujetos al Derecho administrativo: bien totalmente, por completo (los llamados actos administrativos o sujetos al Derecho administrativo), bien en sólo una parte, en la relativa a la competencia y el procedimiento (los llamados actos jurídico-privados de la Administración o no sujetos al Derecho administrativo).
Por supuesto, en la parte o «elementos» de los actos de la Administración que no estén sujetos al Derecho administrativo, tales actos no son administrativos ni, lógicamente, pueden ser recurridos ante los tribunales contenciosos (en principio: arts. 1.° y 2.° LJCA: pero una Ley especial puede disponer expresamente lo contrario: art. 3.°, c): en ese caso se encuentran los llamados actos jurídico-privados de la Administración (civiles, mercantiles o laborales) y los que la LJCA denomina «actos políticos del Gobierno» y «esencialmente distintos» de los actos administrativos {6}.

IV. SUJECION DE TODO ACTO A UNA NORMA PREVIA
La exigencia de una norma general previa en la que apoyarse es, en principio y con carácter general, condición sine qua non para la validez de los actos administrativos. La sujeción de la Administración a la Ley es principio cardinal del Derecho administrativo de nuestro tiempo, y uno de los modos de esa sujeción es que no pueda dictar válidamente actos sin una previa norma habilitante, a la que ha de ajustarse el contenido de los propios actos (artículo 40 LPA); in extremis (cuando la conveniencia de la actuación es patente y no hay norma que la haya previsto) puede bastar la habilitación abstracta del artículo 40 LCE («La Administración... asume el cumplimiento de los fines del Estado en orden a la pronta y eficaz satisfacción del interés general»), pero por lo común se requiere la norma -ley o reglamento- que «encuadre» el acto de que se trate, bien autorizándolo ya (art. 102 LPA: ejecución forzosa en general), bien remitiendo a una segunda norma para cuando exista (art. 108: compulsión sobre las personas); nuestra jurisprudencia, en efecto, ha declarado con relativa frecuencia eso mismo (a veces, lo contrario: que la Administración puede hacer todo lo que no tenga prohibido): «el principio fundamental establecido en garantía de las mínimas exigencias de la libertad de los administrados, según el cual, todo acto de intervención administrativa en la libertad de aquellos necesita, como presupuesto esencial de legitimidad, una norma jurídica concreta que lo autorice..., base legal o reglamentaria» (sentencia de 22 de enero de 1963); «todo acto concreto de policía e intervencionismo administrativo coactivo tiene que fundarse en un título jurídico igualmente concreto, dado que la idea de reglamentación previa es consustancial a la noción de policía» (sentencia de 20 de mayo de 1962); «los actos administrativos requieren la vigencia de una norma que los autorice» (sentencia de 23 de diciembre de 1959); máxime, si limitan la propiedad, tema reservado a la Ley por el artículo 348 CC (sentencia de 28 de febrero de 1968).

V. TERMINOLOGIA
La verdad es que el sintagma «acto administrativo», al menos para referirse (como suele hacerse) a los de la Administración (y no a todos, como se verá seguidamente), es bien pobre e inexpresivo y dice muy poco en favor de la imaginación semántica de la literatura científica. Parece ya tarde, pero no hubiera venido nada mal un nombre propio y distinto para designar a los actos administrativos de la Administración, es decir, a los actos administrativos a secas, según ha impuesto un uso muy extendido y dilatado también en el tiempo.
Dejando ya los actos administrativos-no-de-la-Administración (pero dejándolos claramente insertos en el concepto que estudiamos), en cuanto a los de ésta (los aceptados unánimemente y, desde luego, los más numerosos e importantes) y por lo que se refiere al tema que se acaba de aludir de la terminología, bastará recordar:
a) En nuestra legislación, el nombre de actos administrativos no sólo no designa a todos los existentes (no designa, pese a serlo de verdad, a los no-de-la-Administración), sino que tampoco designa de ordinario a todos los de ésta, sino sólo a los de carácter resolutorio, a los que deciden definitivamente y ponen fin a un procedimiento, a los recurribles o impugnables; esa acepción restrictiva es menos frecuente en la doctrina que la antes examinada (hoy ya muy poco frecuente y además muy reducida, acotada: acepta casi todos los actos sujetos al Derecho administrativo y dictados por la Administración), pero es tan importante e injustificada como la examinada supra y tan difundida -casi unánime- que niega que sean actos administrativos los no-de-laAdministración.
b) Como con el nombre de actos administrativos se entiende de ordinario los de carácter resolutorio, en vez de dicha expresión se emplean más comúnmente en nuestras leyes estas otras: actos (arts. 1, 34 y 37 LJCA, y 262.1 LRL), acuerdos (arts. 24.3 LRJ y 364, 383.3, 384.4 y 421.3 LRL), actos o/y acuerdos (arts. 42.2 LOE, 33 y 35 LRJ, 101 LPA y 361, 369, 377, 381 y 386.1 LRL), resoluciones (arts. 25 y 36 LRJ, 122 LPA y 364 LRL), resoluciones administrativas (título III y art. 32.2 LRJ), resoluciones administrativas de carácter particular (por contraposición a disposiciones generales: art. 30 LRJ), actos y resoluciones (arts. 10 y 14 LJCA), resoluciones y acuerdos (arts. 42.1 LOE y 31 LRJ).
Para algunos autores, el nombre de actos debía reservarse para los dictados por órganos unipersonales, y el de acuerdos, para los adoptados por órganos colegiados, pero nuestras leyes los utilizan con absoluta sinonimia (por ejemplo, según se acaba de decir: actos o/y acuerdos, resoluciones y acuerdos) y hablan, v. gr., de «acuerdos de los Gobernantes civiles» (art. 383.3 LRL), de los alcaldes (art. 384.4 idem) y ministeriales (art. 364.2 idem).
Pero es muy interesante la sentencia de 6 de marzo de 1958, que aborda el tema de la distinción entre acto y acuerdo, no en relación con la calidad unipersonal o colegiada del órgano autor (como hace, por ej., PI SUÑER), sino refiriéndolo a que sea formal y expreso (acuerdo) o no (acto): «...con base en la equiparación conceptual de acto y de acuerdo administrativo, cuando en realidad se trata de términos que pueden y deben ser diferenciados. ya que el acuerdo es siempre formal y expreso, mientras que el acto puede surgir tácitamente de un comportamiento activo [acto tácito propiamente dicho] o pasivo [acto presunto o silencio administrativo] de la Administración, al que el Ordenamiento legal asigna consecuencias jurídicas ineludibles con relación a los intereses legítimos de los administrados».
c) Un término del que quizá puede afirmarse que se bate en retirada en el ámbito del Derecho administrativo, pero que puede detectarse aún en varias leyes recientes e importantes, es el de providencia, importado, como tantos otros, del orden procesal.
Según el artículo 369 LECi, «las resoluciones de los tribunales y juzgados, en los negocios de carácter judicial, se denominarán providencias cuando sean de tramitación». En esa acepción menor y secundaria vemos empleadas la voz en el artículo 135 LPA y en el artículo 401 LRL, como otras veces, y para el mismo caso, se habla de diligencias (como actos de instrucción: artículo 81 LPA).
Pero las leyes administrativas emplean también el término providencia para referirse a actos resolutorios, definitivos, esto es, los actos, acuerdos o resoluciones ya conocidos (su equivalente procesal es la sentencia, no la providencia) y ejemplo de ello son los artículos 38 LRJ, 134 LPA y 383.1, 401 y 403.2 LRL.

VI. REGLAMENTOS
Adoptado ya el criterium decisorio (necesario y suficiente: sujeción al Derecho administrativo), su aplicación a los demás casos más o menos controvertidos debe suministrar la solución correcta, y de ahí que todos los que se examinan seguidamente sean también actos administrativos, si bien con su «parte» de régimen propio y peculiar, pues son especies distintas, aunque algunos o no pocos autores, según los casos, les nieguen esa condición.
La mayor parte de autores (algunas excepciones importantes: MERKL, RANELLETI, WALINE) niegan que los reglamentos sean actos administrativos? porque al dictarlos, se dice, la Administración no administra, sino que «legisla», mientras que los actos administrativos, se afirma también, son singulares, individuales, concretos, subjetivos, particulares. Lo primero -que la Administración «legisla», etc.- puede aceptarse o rechazarse, da igual {7}; y lo segundo es ciertamente una afirmación «dogmática» y «porque sí».
Lo único decisivo es lo que ya sabemos y que se confirma en este caso, pues nadie puede negar que el reglamento: 1) es un acto, 2) jurídico y 3) sometido al Derecho administrativo (esto último, siempre; tan es así, que no todos los actos singulares de la Administración, pero sí todos los reglamentos, son recurribles en vías contenciosa: cfr. art. 1.° LJCA); al reglamento ya no le hace falta nada para ser un acto administrativo, aunque todavía se puede brindar a los «subjetivistas» que su autor es siempre la Administración.
Es obvio que su régimen es en parte distinto del de los actos administrativos singulares (publicación y notificación; vigencia-derogación y eficacia-extinción; procedimiento de elaboración, etc.), pero también en parte es uno y el mismo: competencia, impugnabilidad y motivos de ella, etc.; en una palabra: son actos parcialmente distintos de los otros, pero tan actos administrativos como ellos (en realidad, son los más importantes actos administrativos, como dice MERKL), por lo que, en parte, deben estudiarse en y con las demás «fuentes», y en parte, al exponerse la teoría general del acto administrativo.
Puesto que la literatura científica es por lo común hostil a albergar al reglamento dentro del concepto de acto administrativo, en ese mismo sentido se pronuncia casi invariablemente la jurisprudencia, para la cual el acto administrativo es, por esencia y definición, la decisión sobre un caso singular: el acto administrativo, a diferencia de las leyes y los reglamentos, «tendente a crear una situación jurídica individualizada» (sentencia de 21 de mayo de 1951); «que cree, reconozca, modifique o extinga situaciones jurídicas subjetivas» (sentencia de 29 de octubre de 1954); «aplicación de normas jurídicas a un caso concreto» (sentencia de 6 de noviembre de 1959); «parte resolutoria de las decisiones administrativas» (sentencia de 7 de diciembre de 1959); «manifestación de voluntad creadora de una situación de derechos subjetivos» (sentencia de 17 de diciembre de 1964).
De esa línea general se aparta quizá la sentencia de 11 de abril de 1960. al decir que el acto administrativo crea o modifica una manifestación de Derecho, que es una «manifestación de la voluntad de la Administración... ya como acto declarativo de derecho, ya como resolución de caso concreto, siempre con característica de ejecutoriedad», y sobre todo (aunque con la expresión defectuosa de «actos generales y especiales») la de 30 de marzo de 1963, al afirmar «valientemente» que «una de las clasificaciones de los actos administrativos admitidas por la doctrina es la de actos generales y especiales, los primeros con verdaderas reglas, normas generales, situaciones de Derecho objetivo...»
Ninguna Ley que recuerde llama actos administrativos a los reglamentos (dicho nombre se reserva para los actos singulares), pero todas los tratan como verdaderos actos administrativos, y viene bien a este propósito citar la sentencia de 4 de diciembre de 1962 cuando dice (aunque en presencia de otro supuesto por completo diferente) que «la naturaleza de los actos administrativos no depende de la denominación que se les dé o de las palabras empleadas por la Administración o por los interesados [ni por la misma Ley, es obvio], sino de sus características y real naturaleza» (en el caso, el alcalde decía desestimar el recurso, cuando en realidad lo que hacia era declarar inadmisible una petición por falta de ciertos requisitos).
La expresión «potestad reglamentaria» es utilizada en nuestra legislación, si bien muy parcamente: artículos 13 LOE, 17 de la Ley de 30 de enero de 1938 y 14.3 LRJ, y quizá algún otro caso menos importante; y casi lo propio sucede con la voz «reglamento», empleada, por ejemplo, en los artículos 12, 10.6 y 27 LRJ y 108-15, 121, g) y h), y 386.2 LRL.
Para designar a los reglamentos, las leyes suelen emplear otras locuciones. que son, al menos, las que se indican seguidamente: a) ordenanzas (artículos 108-15 LRL), por ejemplo, las fiscales y de exacciones (arts. 717 y siguientes de idem), la postal, las de la renta de aduanas, etc.; b) disposiciones (arts. 25, 26 y 33 LRJ y 37.1 LJCA); c) disposiciones administrativas (artículo 41 LOE y título III y arts. 23.1, 28 y 29 LRJ); d) disposiciones generales (art 24.1 LRJ); e) disposiciones de carácter general (arts. 12 y 30 LRJ; 120, 129, 130 y 132 LPA, y 14, 37.3, 39 y 53 e) LJCA); f) disposiciones administrativas de carácter general (arts. 23.2 y 27 LRJ, y 113 LPA); g) disposiciones de categoría inferior a la Ley (art. 1.º LJCA). Y a tan larga relación pueden agregarse todavía otros nombres con los que el Ordenamiento positivo ha designado a reglamentos determinados: h) código (como el de la circulación o el alimentario), estatuto (así, el antiguo del magisterio o el anterior de recaudación, los actuales de las diferentes universidades, etc.) {8}; no es infrecuente que se denominen circulares o instrucciones de servicio (aunque las auténticas instrucciones y circulares no son verdaderos reglamentos) e incluso resoluciones (por ej., de una Dirección general; aunque, de ordinario, se emplea ese término para designar actos singulares, concretos, no reglamentos); j) por último -y es quizá lo habitual, lo más frecuente-, los reglamentos se suelen publicar sin emplear esa palabra ni ninguna otra de análogo significado (disposición, etc.), sino simplemente hablando de «Decreto (u Orden) por el (la) que se aprueba (o determina, etc.)...», es decir, mencionando la forma y rango de la norma, con lo que se denuncia, señala o identifica al órgano de que proviene o emana ésta, práctica muy frecuente, pero que puede fácilmente inducir a confusión, al menos a los profanos, pues por ser tanto el Decreto como la Orden meras formas jurídicas, su contenido puede ser, en efecto, un reglamento (es a esa posibilidad a lo que se acaba de aludir), pero también un acto singular y concreto, no normativo.

VII. CONTRATOS
Otro importante capítulo que la casi totalidad de los autores (excepciones: MERKL, ALVAREZ-GENDÍN) excluye de los actos administrativos es el de los contratos (administrativos). Huelga decir que también esta exclusión es «porque sí», y hay para ella la misma razón -esto es, ninguna- que la que habría para excluir de los negocios jurídico-civiles los contratos entre particulares. Es obvio que la bilateralidad hace de los contratos unos actos no poco distintos de los actos administrativos unilaterales (por ej., el procedimiento para seleccionar a los contratistas y tantas otras cuestiones), pero en lo que no sólo sean «contratos de la Administración», sino además contratos administrativos, es decir, «sujetos al Derecho administrativo», necesariamente han de integrar uno de los sectores de los actos administrativos.
Pero ya queda dicho que la communis opinio es hostil a lo que aquí se propugna; así, la sentencia de 29 de octubre de 1954 (en materia económico-administrativa) define el acto administrativo como «una declaración unilateral de la Administración» y la de 12 de junio de 1965 afirma que «en el conocidísimo y técnico sentido admitido en la expresión francesa, alemana, italiana y española [el concepto de acto administrativo] se ciñe a la significación de las resoluciones y decisiones de las autoridades administrativas en el ejercicio de las funciones y dentro de las atribuciones que les están conferidas y en relación con el fin en cuya razón legal se produce».
De todos modos, no sólo hay excepciones en el campo doctrinal, sino también en la propia jurisprudencia: «el acuerdo conseguido entre los peritos de las partes en orden a la fijación del justiprecio en la reunión conjunta [cfr. artículo 24 LEF]... constituye acto administrativo del que emanan derechos y obligaciones que no es lícito desconocer cuando se llega a la fase en que han de hacerse efectivos dentro del expediente» (sentencia de 6 de marzo de 1958); y la de 24 de febrero de 1964 habla de los «actos administrativos, con su ordinaria característica de unilateralidad extracontractual».
Además de reflejar fielmente la realidad jurídica, lo que aquí se afirma tiene la ventaja de obviar las dificultades y discusiones de si, v. gr., la concesión de servicios públicos es o no un contrato (para la LCE, sí), pues contrato o no, lo cierto -y para mí indiscutible- es que la concesión administrativa, siempre y necesariamente, es un acto administrativo (generalmente, un acto bilateral, un contrato).
Para negar lógicamente que el contrato administrativo sea un acto administrativo, es necesario haber negado antes que sea verdaderamente un contrato administrativo, sujeto al Derecho administrativo, es decir, hay que haber afirmado antes que los llamados contratos administrativos son, a pesar del nombre, contratos civiles (de la Administración), que es lo que sostienen algunos (claramente sin razón, a mi juicio), pero aun en dicha hipótesis, los contratos «administrativos» no serían actos administrativos no por ser contratos, sino por no ser administrativos. En resumen: el contrato administrativo es un acto bilateral, pero acto administrativo.

VIII. ACTOS NO NEGOCIALES
Para la doctrina «clásica» y quizá todavía mayoritaria, el acto administrativo era una declaración de voluntad, un acto negocial («negocio jurídico»), una resolución de la Administración pública. Son, sin duda, los actos más frecuentes e importantes, y de esa dirección se hacen eco las normas jurídicas (acto administrativo = resolución que pone fin al procedimiento en cualquiera de sus instancias) y, más a menudo, la jurisprudencia. Por ejemplo: «por consistir los actos administrativos en una declaración de voluntad no se entienden producidos en tanto esa misma voluntad no se declara, de lo que se sigue que sólo a partir de su declaración pueden producir efectos...» (sentencia de 26 de diciembre de 1959); «es una manifestación de la voluntad de la Administración» (sentencia de 11 de abril de 1960); «el acto administrativo no sólo consiste en una declaración categórica de voluntad del órgano que lo causa, sino también en una conducta o comportamiento de significado inequívoco en relación con el particular interesado, en virtud de los cuales es lógico y licito inferir que la prestación onerosa por el mismo realizada ha de tener su equivalente económico» (sentencia de 9 de marzo de 1966); frente a los actos legislativos y los reglamentos, los actos «propiamente administrativos, son los relativos a declaraciones de la Administración con el propósito de producir un efecto jurídico tendente a crear una situación individualizada» (sentencia de 31 de mayo de 1951); «declaración unilateral de la Administración que cree, reconozca, modifique o extinga situaciones jurídicas subjetivas» (sentencia de 29 de octubre de 1954); «acto jurídico hecho por un organismo del Estado, en manifestación de voluntad creadora de una situación de derecho subjetivo» (sentencia de 17 de diciembre de 1964); el acto existe desde que se dicta, aunque no se haya notificado, sin que puedan seguirse perjuicios al solicitante de la licencia por el incumplimiento de la Administración de su deber de notificar, pues es válido a todos los efectos, aunque el plazo para recurrir se cuente desde la notificación y pudiera exigirse responsabilidad al funcionario que, debiendo hacerlo, no procedió a realizarla (sentencia de 18 de febrero de 1966); «son las disposiciones reconociendo, negando, autorizando o prohibiendo algún derecho, que se contienen en la parte resolutoria de las decisiones administrativas, las que pueden afectar y, en su caso, vulnerar los derechos protegidos por el Ordenamiento legal aplicable» (sentencia de 7 de diciembre de 1959); «en el conocidísimo y técnico sentido admitido en la expresión francesa, alemana, italiana y española [el concepto de acto administrativo] se ciñe a la significación de las resoluciones y decisiones de las autoridades administrativas en el ejercicio de las funciones y dentro de las atribuciones que les están conferidas» (sentencia de 12 de junio de 1965).
Ahora bien, ese concepto estricto, estrictísimo, ha de corregirse y ampliarse en varias direcciones: a) acto administrativo no lo es sólo la resolución, sino también los de trámite que la preceden, los que en el sector de la Hacienda suelen denominarse «actos de gestión» en contraposición a los «verdaderos actos de resolución» (sentencia de 17 de enero de 1956), a los «de resolución o administrativos stricto sensu» (sentencia de 1 de junio de 1957), al «acto administrativo propiamente dicho» (sentencia de 1 de julio de 1960); muy acertadamente, la de 31 de mayo de 1951 distingue, en los actos administrativos, los de mera propulsión del procedimiento, de los que resuelven definitivamente el asunto o impiden su continuación {9}; b) en segundo lugar, y aparte de que puede recusarse el trasplante de la teoría civilista del negocio jurídico al ámbito del Derecho administrativo (la mayor parte a de civilistas, también VILLAR PALASÍ), la casi totalidad de la doctrina actual admite expressis verbis en el concepto de acto administrativo, junto a los negóciales, los actos no negóciales, que no contienen una declaración imperativa de voluntad, sino de deseo, de conocimiento, de juicio (por ejemplo, convocatorias, propuestas, certificaciones, informes y dictámenes) {10}; c) por último, que el acto administrativo puede ser un no-negocio jurídico, lo ha venido a corroborar el caso -tan extendido ahora- del llamado «silencio administrativo», en el que, por definición, falta toda declaración o manifestación de voluntad, pero que vale como un acto administrativo expreso y declarativo de voluntad (sobre el acto tácito -distinto del presunto o silencio administrativo-, v. la sentencia de 9 de marzo de 1966 cit. unas líneas más arriba, en este mismo número).
En general, los autores alemanes (sobre estos actos no negóciales trató ya KORMANN en 1910), los italianos (ZANOBINI etc.) y los españoles actuales admiten sin dificultad los actos administrativos no negóciales; y con razón, pues no hay ninguna para expulsar de los actos administrativos a estos actos jurídicos sujetos al Derecho administrativo. En cambio, los franceses (WALINE, por ej.) siguen pensando sólo, o al menos muy preferentemente, en la décision exécutoire, sin duda más importante, de ordinario, que un informe o un certificado..., pero no más acto administrativo que éstos.

IX. ACTOS INTERNOS
Si se excluyen los actos no negóciales, lógicamente no pocos autores excluyen también de la categoría de actos administrativos los llamados actos internos, esto es, aquellos que quedan en el seno de la Administración y que no afectan a los derechos de los particulares. La verdad es que en ese exigente concepto de actos internos, éstos han de ser escasos y poco importantes. El ejemplo que algunos autores aducen, de la propuesta de un órgano a otro, es un acto verdaderamente interno si no lo exige ninguna norma, pero si ésta preceptúa que determinado acto ha de ir precedido de una propuesta, la ausencia o irregularidad de ésta vicia aquel acto, vicio que, como es obvio, puede denunciar el particular afectado..., lo que demuestra que aquella propuesta, aparentemente acto interno, ya que parecía reducirse a una relación entre dos órganos de la Administración, es realmente un acto externo; lo mismo ha de decirse de un dictamen preceptivo del Consejo de Estado o cualquier otro órgano consultivo.
La exigencia de que para ser administrativo un acto ha de afectar a los derechos de los particulares, que ha de conectar con la esfera jurídica de los particulares, pues de otro modo, siendo meramente interno, al acto le faltaría la nota esencial de la alteritas, era (en efecto, es una posición o reducto generalmente ya abandonado) una reminiscencia individualista y liberal que no veía Derecho más que en las relaciones jurídicas intersubjetivas, que -consecuentemente- negaba que el tema de la organización fuera asunto jurídico -pues era «interno»- y que ignoraba que lo que sucede en el seno de una persona jurídica es necesariamente un asunto jurídico, aparte de que, se repite, es harto difícil dar con acto interno «puro», sin proyección exterior, como sucede, por ejemplo, con cualquier acto sobre la organización de la Administración pública.
Pero aun cuando no tenga esa proyección externa, el acto es acto administrativo cuando afecta jurídicamente a la Administración, cuando esta persona jurídica, esta organización juridificada, esta gran protagonista del Derecho administrativo, ha sido alterada, aunque sea mínimamente o aunque lo sea sólo en su estructura: la alteración o modificación -en el sentido que sea y por leve que sea- de una persona jurídica es siempre una cuestión jurídica, y lo que la lleva a cabo es un acto jurídico, lo mismo si se refiere a una sociedad anónima que si afecta a la Administración pública, y en este segundo caso es, por supuesto, un acto administrativo.
Naturalmente, si el «acto» es tan «interno» que es despreciado e ignorado por el Derecho si éste no acusa la menor reacción, entonces no hay acto administrativo, pero no por ausencia de alteridad, sino porque no hay acto jurídico, pues, como es obvio, aquél no es sino una especie de este género superior y anterior.

X. IRRELEVANCIA DE LA NATURALEZA DEL DERECHO SUBJETIVO AFECTADO
A. ROYO-VILLANOVA exigía en su definición, como dato esencial, que el acto administrativo afectara a los derechos administrativos de los particulares que se relacionan con la Administración pública, pero esta exigencia, extraída sin duda del artículo 1.3 de la vieja Ley de lo Contencioso de 22 de junio de 1894 {11}, es ciertamente recusable, no sólo porque el acto puede no afectar a dichas relaciones, sino también porque para el concepto de acto administrativo es suficiente que esté sujeto a dicho sector del Ordenamiento, siendo por completo irrelevante la naturaleza de los derechos a que afecte: la expropiación es un innegable acto administrativo, a pesar de que lo que con ella se afecta es la propiedad, paradigma de derecho civil, y como dice acertadamente la sentencia de 22 de octubre de 1962, el acto es administrativo, si lo es por su esencia, aunque afecte a derechos civiles; es, pues, la esencia del acto y no cualquier otro dato, por ejemplo, lo que manifiesten los interesados, lo que determina la existencia de un acto administrativo: pedido por un particular al Ayuntamiento cierta cantidad, anunciando que de no abonársele presentaría la correspondiente demanda ante la jurisdicción civil, el Ayuntamiento rechazó la pretensión, y al acudir aquél a la vía contencioso-administrativa, el Ayuntamiento se opone alegando que su desestimación es un acto civil, pero como el asunto era en sí administrativo (contrato de suministro de electricidad para el servicio público), el Tribunal declara que la desestimación de que se trata es un acto administrativo y, por lo mismo, ante él impugnable (sentencia de 15 de diciembre de 1962).

XI. ACTOS DE EJECUCION MATERIAL
Para la casi totalidad de los autores, los actos se dividen en jurídicos, que consistirían necesariamente en una declaración, y materiales o de ejecución que, en consecuencia, ya no son actos jurídicos ni, por lo mismo, tampoco pueden ser actos administrativos.
Sin embargo, para algunos (especialmente MERKL; Y, en España, BALLBÉ) los actos de ejecución pueden ser también actos jurídicos y, en el caso de que estén sujetos al Derecho administrativo, serán actos administrativos; sólo que, así como la Constitución, en la tesis merkliana, es un acto sólo declarativo que no aplica o ejecuta ninguno anterior, y las leyes, los reglamentos y los actos administrativos declarativos aplican un acto anterior y a la vez son ejecutados por el siguiente, los actos materiales, por estar al final de la serie, sólo son de ejecución, pero en todo caso el último de la serie forma, evidentemente, parte de ésta.
En principio esa tesis me parece acertada y, por supuesto, más conveniente y justa que su contraria y dominante. Es cierto, como dice, por ejemplo, ZANOBINI, que la actividad técnica de la Administración no es conceptuable como acto administrativo (v. gr., el tratamiento de los enfermos en un hospital público); puede admitirse que las liquidaciones materiales efectuadas por funcionarios sin facultades resolutorias no son actos administrativos recurribles y por eso la norma general anterior sí lo es directamente por el interesado, pues le obliga sin necesidad de ningún acto de sujeción individual (sueldo y derechos pasivos, sentencia de 28 de octubre de 1967); como el hecho de pagar la nómina no es acto declarativo de derechos, sino acto administrativo de simple ejecución material (sentencia de 19 de junio de 1965); sin embargo, en ambas ocasiones el acto es calificado de administrativo, lo que se niega en la sentencia de 14 de octubre de 1965: «las nóminas de los habilitados, que no suelen ser siquiera funcionarios públicos, no son verdaderos actos administrativos», y sus errores pueden ser enmendados por la Administración sin acudir al procedimiento de declaración de lesividad.
Pero el hecho de que sean poco importantes, y generalmente irrecurribles, no les priva de su carácter jurídico, ya que son actos que la norma prevé, regula y atribuye unos efectos jurídicos. Concretamente, el artículo 100 LPA alude a las actuaciones materiales de la Administración pública que limitan derechos de los particulares, por lo que exige que previamente a la iniciación de tales actuaciones haya sido adoptada la decisión que les sirva de fundamento jurídico y «el órgano que ordene un acto de ejecución material estará obligado a comunicar por escrito, y a requerimiento del particular interesado, la resolución que autorice la actuación administrativa».
Una aplicación concreta es la ejecución por compulsión directa sobre las personas en el caso en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a la dignidad de la persona humana y a los derechos recocidos en el Fuero de los Españoles (art. 108 de la misma Ley). Otro ejemplo son los actos que consisten exclusivamente en una ejecución material, como es el caso de los semáforos que regulan el tráfico; y, en fin, no puede sostenerse que la ejecución forzosa regulada con carácter general en los artículos 102 y siguientes de la citada LPA sea un tema ajeno al Derecho, «desjuridificado» por su carácter material.
Por creer lo contrario, erróneamente en mi opinión, el Tribunal Supremo ha entendido que en la represión del contrabando que tiene encomendada la Guardia Civil no se puede (en el caso se alegaba que ésta habla actuado fuera de su demarcación) invocar la LPA, «toda vez que ésta se refiere sólo a la validez de los actos administrativos, cuyo concepto no pueden merecer las actuaciones de la fuerza pública» (sentencia de 13 de octubre de 1964); igualmente, habiendo entrado agentes de la autoridad en un convento de padres capuchinos en Barcelona, entrada que se considera ilegal por los interesados, el Tribunal Supremo declara inadmisible el recurso «puesto que la acción ejercitada no tiene por término un acto de la Administración, sujeto al Derecho administrativo..., sino que la pretensión se encamina a un acto extraño completamente a la naturaleza del proceso contencioso-administrativo, al pretender una declaración de principio o doctrina extraños al recurso contencioso, puesto que inciden respecto a un acto administrativo inexistente» (sentencia de 15 de noviembre de 1969); sin embargo, a mi modo de ver, aparte de que la irrecurribilidad de un acto no le priva de su carácter administrativo si lo tiene por esencia, esto es, si está sujeto al Derecho administrativo, el acto de que se trata existe innegablemente, como es innegable su sujeción al Derecho administrativo, lo que basta para que pueda ser objeto de un recurso contencioso, pues el artículo 1.° de la LJCA incluye en su ámbito los actos de la Administración pública que estén sujetos al Derecho administrativo, pero no excluye las «actuaciones materiales», los «actos de ejecución material» (art. 100 LPA).

XII. OTRAS DECLARACIONES JURISPRUDENCIALES
Ya al final de estas consideraciones y reflexionando detenidamente sobre lo escrito, se confirma que cualquier acto sujeto al Derecho administrativo es un acto administrativo, concepto que urge desmitificar, pues los actos administrativos no son necesariamente, ni quizá la mayoría, solemnes, formales, ejecutivos, impugnables ante la jurisdicción contenciosa, etc.
Por ejemplo, el Tribunal Supremo ha negado la calidad de acto administrativo cuando la resolución es verbal (sentencias de 7 de diciembre de 1949 y 24 de mayo de 1963), lo que ciertamente no puede compartirse, pues el acto puede no ser por escrito: señales luminosas, acústicas, mímicas. rayas en la calzada, discos indicadores, etc., que regulan el tráfico por las vías públicas; la orden de disolver una manifestación, el silencio administrativo y, en fin, los actos que exigen o permiten una forma más adecuada de expresión y constancia que la escritura, actos a los que alude explícitamente el artículo 41 LPA.
Lo mismo ha de decirse de las respuestas a consultas formuladas por los interesados: la jurisprudencia niega que sean actos administrativos, cuando lo exacto es que no son resoluciones ni, por tanto, actos impugnables (sentencias de 22 de febrero de 1963, 17 de diciembre de 1964 -se pidió información a la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando, y el secretario perpetuo de ésta manifestó una serie de opiniones que, acertadas o no, no son un acto administrativo que conceda o deniegue un derecho, ni acepte o rechace algo pedido, que decida directa o indirectamente el fondo del asunto, y además no emanaron aquellas opiniones de la Corporación de la que se habían solicitado, así que no es impugnable-, 12 de junio de 1965 -que una autoridad consulte a otra superior y ésta responda manifestando su conformidad con el criterio sustentado por aquélla no es un acto administrativo, «si bien en el más amplio concepto de los actos administrativos cabe entender como incluidos en tal definición la actuación de la Administración del Estado en cualquiera de sus actividades de pura gestión de patrimonio...- y 7 de marzo de 1967 -la carta con la que la Secretaría General Técnica del Ministerio sienta su criterio contrario a lo reclamado y sin ninguna fundamentación ni indicación procesal, no es aún acto administrativo-) {12}.
Lógicamente, el Tribunal Supremo ha negado también la cualidad de acto administrativo (cuando en realidad se trataba de actos irrecurribles, muy defectuosos o quizá incluso inexistentes simplemente como actos) en los casos siguientes: los acuerdos del Jurado Central de valoraciones de la contribución de usos y consumos se limitan a apreciar facturas y elementos de hecho «y no tienen el carácter de acto administrativo», por lo que no pueden recurrirse ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (sentencia de 18 de abril de 1959) {13}; no hay acto administrativo, sino sólo «una simple operación administrativa», si el Ministerio del Aire comunica al Presidente del Tribunal Supremo que nunca ha pensado abandonar ciertos terrenos expropiados para un aeropuerto y respecto de los que los antiguos propietarios desearían ejercitar el derecho de reversión (sentencia de 6 de noviembre de 1959); cierto oficio del Intendente de Pósitos: «ni por el funcionario que lo expide, ni por su naturaleza, ni por la carencia de formalidades procesales en orden a la notificación y recursos utilizables! tiene ni puede tener la consideración de acto administrativo», por lo que no puede decirse que uno posterior lo reproduce (a efectos del art. 40.a LJCA) (sentencia de 30 de junio de 1960); «las nóminas de los habilitados, que no suelen ser funcionarios públicos, no son verdaderos actos administrativos» y sus errores pueden ser enmendados por la Administración sin necesidad del procedimiento de lesividad (y si fuera un «verdadero acto administrativo» también) (sentencia de 14 de octubre de 1965); habiendo comunicado al Ministerio de la Vivienda que proyectaba enajenar una casa, la contestación del Ministerio de que no podía hacerlo no es ni por su fondo ni por su forma una resolución, sino tan sólo una información o advertencia (sentencia de 23 de octubre de 1965); solicitada una beca del Ministerio del Ejército, al publicar éste la relación de las otorgadas no apareció el nombre del interesado, pero eso no es denegársela, por lo que no puede decirse que la posterior denegación -ahora sí propiamente tal- de la Dirección General, que es verdadero acto administrativo, es confirmatoria de aquella supuesta denegación anterior (sentencia de 27 de mayo de 1967).

XXIII. CONCLUSION
En resumen: acto administrativo es todo acto sujeto al Derecho administrativo.
a) Aunque no lo haya dictado la Administración;
b) Aunque sea un reglamento, pues los actos administrativos pueden ser: bien singulares, concretos, individuales, particulares, subjetivos; bien de carácter normativo o «disposiciones»;
c) Sean unilaterales, sean bilaterales o contratos;
d) Declaren una voluntad eficaz, una resolución (negocios jurídicos), declaren o manifiesten un deseo, un conocimiento o ciencia, un juicio (actos no negociales);
e) Trátese de actos externos, o de actos que permanecen en el ámbito de la Administración o actos «internos»;
f) En fin, sean actos declarativos, sean actos de ejecución material de lo declarado por actos anteriores.
Como se puede apreciar por estas últimas líneas, la mayor parte de las clasificaciones útiles de los actos administrativos vienen automáticamente establecidas al analizar el polémico concepto de tales actos.
Todas las clasificaciones dicotómicas que se acaban de transcribir me parecen plenamente lógicas y fundadas: en cualquiera de ellas, los dos términos que la integran han de pertenecer, por fuerza, a un género superior y anterior común, y ese género superior común es sencillamente el acto administrativo, por lo que no debía reservarse este sintagma para denominar sólo a uno de los dos términos de la clasificación (actos de la Administración, singulares, unilaterales, declarativos de voluntad, externos) como suele hacer, creo que erróneamente, la mayor parte de autores en casi todos los casos (y, por su influencia, también las disposiciones legales y los tribunales). Sencillamente, es completamente habitual -leyes, literatura, jurisprudencia- que se diga actos administrativos en vez de, como sería correcto, resoluciones administrativas, pues éstas, que son sólo una de las especies de actos administrativos (aunque puede concederse, quizá generosamente, que son su especie más importante), han logrado arrebatar y disfrutar casi en monopolio (usurpación de «personalidad» o, al menos, usurpación de nombre) del nombre que conviene y pertenece por igual a todas las especies de actos administrativos, a todos los actos sujetos al Derecho administrativo.
Lo mismo que es frecuente que los autores, y aun leyes y jurisprudencia, hablen de «contratos administrativos» pensando en realidad en el de obras públicas, cuando hablan de «actos administrativos» están pensando en las resoluciones; y la discordancia no debe ser eliminada negando el carácter de actos administrativos a los que no son resoluciones, sino reconociendo que éstas son sólo una especie de aquellos: hay notas que pueden detectarse en todos los actos administrativos (v. gr., la presunción de legitimidad), mientras otras caracterizan a especies singulares de actos (por ej., la ejecutividad o la impugnabilidad, propias de las resoluciones y disposiciones).
En este punto era más acertada la vieja Ley de lo Contencioso de 1888-94 que la vigente LJCA de 1956; ésta habla en su artículo 1.° de «actos de la Administración pública», mientras aquélla, también el artículo 1.°, lo hacía de «resoluciones administrativas» y, en efecto, son sólo éstas (o las disposiciones), y no cualquier otra clase o tipo de actos administrativos, lo que puede ser objeto del proceso administrativo, lo que puede impugnarse en el recurso contencioso; es decir, una Ley de lo contencioso no debe hablar de actos administrativos y menos de actos de la Administración (salvo que autorice la impugnación de todos ellos), sino de resoluciones administrativas, único objeto posible del recurso contencioso.