Teoría General de los Procedimientos Administrativos

Hildegard Rondón de Sansó


Clase dictada el día 17 de noviembre de 2004 por la Dra. Hildegard Rondón de Sansó en el primer Curso de Actualización de Derecho Administrativo para Funcionarios de la Administración Pública, denominado “Principios Actuales del Procedimiento Administrativo”, en el auditorio de la Universidad Monteávila. Caracas.

Sumario
I.- Procedimiento
n 1.- Origen etimológico
n 2.- En sentido amplio
n 3.- En sentido teleológico
n 4.- En sentido técnico
n 5.- Definición general.

II.- Procedimiento y proceso
n Premisa
n 1.- Relación de género a especie
n 2.- Acepción semántica
n 3.- En el campo jurídico
n 4.- Diferencias:
n .- Concepto abstracto o concretización
n .- Calificación por el contenido
n .- Conclusiones sobre las diferencias

III.- El procedimiento administrativo y la reserva legal
n 1.- Concepto de reserva legal
n 2.- Elementos de la definición
n 3.- Contenido de la reserva legal
n 4.- Clasificación de la reserva legal
n Reserva legal absoluta
n Reserva legal relativa
n 5.- Mecanismos para determinar la reserva legal absoluta
n 6.- Reserva legal y estado de excepción
n 7.- Motivos del régimen de excepción
n 8.- La reserva legal y el procedimiento administrativo

IV.- Diferencia entre función administrativa y función jurisdiccional vista a través del procedimiento
n 1.- En la jurisdicción
n 2.- En la administración

V.- Diferencia entre procedimiento Administrativo y los restantes procedimientos
n Diferencias
n Conclusiones

VI.- Ámbito subjetivo y material de aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
n Origen
n Enunciado legislativo del ámbito territorial
n Críticas
n Interpretación de la norma
n Nuevas leyes administrativas dictadas:
n 1.- Ley Orgánica de la Administración Pública
n Ámbito de la Ley Orgánica de la Administración Pública
n 2.- Ley de Simplificación de trámites administrativos
n
n Concepto de trámites administrativos
n Simplificación de los trámites administrativos
n Medios para simplificar los trámites
n Principios generales que regulan la simplificación

VII.- Principios rectores del procedimiento administrativo
n Principios relativos a las garantías jurídicas
n Principios que garantizan la eficacia de la actuación administrativa

VIII.- Perfiles estructurales del procedimiento. Etapas fundamentales.
n Fases del procedimiento
n Iniciativa procedimental
n Fase de instrucción
n Fase de decisión


VIX.- Tipología de los procedimientos administrativos
n Criterios para establecer la tipología

PROCEDIMIENTO
n 1.- Origen etimológico.
n El origen etimológico del término “procedimiento” se encuentra en el verbo latino “procedere”, integrado por el prefijo “pro”, que significa “adelante” y el verbo , “cedo”que alude a avanzar, marchar, dirigirse. De allí que el orígen de la acepción nos vincula con la idea de un viaje hacía un destino pré-establecido; de un iter o secuencia que es menester agotar para llegar a una meta. En efecto, es esto la noción fundamental del procedimiento que debe completarse con la mención de que hay etapas o momentos sucesivos que conforman este camino hacía un objetivo.

n 2.- En sentido amplio.
n esto es, en su valor meramente descriptivo, procedimiento es la serie de actos sucesivos destinados a alcanzar un fin determinado.

n 3.- En sentido Teleológico
n es la noción que alude a los cauces para lograr objetivos que están predeterminados, cuya obtención se logra a través de la reiteración de determinadas conductas. En sentido teolológico entonces, el procedimiento es la vía para alcanzar el logro de una finalidad determinada. Se dice que es algo análogo a una cadena de montaje.

n 4.- Sentido Técnico
n Procedimiento es una pluralidad de actuaciones ligados y coordinados entre si, en función del fin perseguido, de tal modo que sin cada una de las decisiones anteriores, los actos posteriores no deberían ser válidos.

n 5.- Definición general
n Recogiendo algunas de las ideas precedentes, se ha dicho que, el procedimiento es el encadenamiento de actos tramitados según un orden y una forma de proceder que ha sido previamente fijada, que se encuentran en íntima relación con la unidad de efecto jurídico común o final.

PROCEDIMIENTO Y PROCESO
Premisa:
El alcance de la diferencia entre procedimiento y proceso no se encuentra aún claramente dilucidado, existiendo incluso una tendencia a considerarlos como términos equivalentes.

n 1.- Relación de género a especie.
n Pero el punto está en establecer cuál es el género y cuál es la especie. Los diccionarios generales definen al término proceso identificándolo con el transcurso del tiempo y, con el hecho de la evolución o desarrollo de una serie de fases; en cuanto que le dan a la palabra procedimiento el sentido de la acción o modo de obrar.

n 2.- Acepción semántica.
n Permite a algunos autores desvincular a la noción del proceso del querer humano, considerando que alude a los sucesos que se producen en la naturaleza en forma tanto espontánea como provocada, pero en atención a las leyes que la rigen (proceso de fermentación, proceso de envejecimiento y en general todos los procesos biológicos). Por el contrario, el procedimiento estaría conectado con una acción humana, siendo la sucesión de actuaciones voluntarias dirigidas a la obtención de un resultado.


n 3.- En el campo jurídico:
n Las diferencias parten del hecho de que se trata de un conjunto de actuaciones realizadas para obtener un fin específico. De allí que ambos poseen dos elementos comunes: uno de naturaleza material, constituido por la secuencia de actuaciones, esto es, por la sucesión en el tiempo de determinados actos y, el otro, de naturaleza teleológica que está dada por el hecho de que ambos se encaminan al logro de un objetivo determinado.

n 4.- Diferencia basada en la genericidad o especificidad de la noción, o bien, se alude al contenido material o inmaterial de las actuaciones, o bien, finalmente a la calificación de las secuencias.

n Concepto Abstracto o concretización.
n Para algunos, la distinción se basa en que el procedimiento es un concepto abstracto; en cuanto que, el proceso constituye su concretización. La crítica fundamental es que la fórmula puede ser perfectamente invertida: por ejemplo, el proceso de ejecución -noción genérica- permite muchos procedimientos como lo son el de ejecución de hipotecas; ejecución de oficio; ejecución sobre los bienes.

n Calificación por el contenido
n Estima que el proceso es la satisfacción por vía jurisdiccional de una pretensión, limitándose el procedimiento a indicar el elemento formal, esto es, la forma que reviste el ejercicio de la acción. Es así como se señala que “todo proceso tiene un procedimiento”. La crítica a esta tesis está en que la misma resulta eficaz en el campo del Derecho Procesal pero no fuera de este orden.

n Carácter litigioso del proceso, lo cual no existe en el procedimiento. La crítica recuerda que existen procesos sin litis y al mismo tiempo litis sin proceso y que, así mismo, en los procedimientos administrativos puede estar presente el carácter litigioso. (Procedimientos cuasijurisdiccionales).
n Conclusiones sobre las diferencias.
n 1.- Pareciera indudable que procedimiento y proceso son formas de actuación que, en el campo del Derecho Público, constituyen una pré-ordenación del actuar de los poderes públicos por si mismos, de oficio o a instancia de parte o en colaboración de terceros, establecido como garantía de los sujetos del ordenamiento jurídico.
n
n 2.- Para que exista Estado de Derecho es necesaria una regulación expresa de cada una de las funciones que el ente público ejerce.
n
n 3.- El procedimiento es común a todas las funciones del Estado y como tal es un concepto que corresponde como lo señala González Pérez, a la Teoría General del Derecho.
n
n 4.- Procedimentalización:
n En el campo de la actividad administrativa el procedimiento se presenta como la forma de la función administrativa (Benvenuti), detectándose el hecho de que en la medida en que el Estado de Derecho deja de ser una simple apariencia, las funciones públicas se procesalizan cada vez más, por cuanto el procedimiento es una garantía de la legalidad de la actuación. Es así como en el Estado Absoluto hay una gran libertad de formas; pero a medida que el ciudadano adquiere mayores derechos frente al poder público, éstos someten su actuación a reglas reguladoras de su conducta. El procedimiento se transforma en la “forma general de la actuación de las actividades públicas” (Giannini)

n 5.- La tendencia de nuestra época es la “procedimentalización” de las funciones, lo cual adquiere rango constitucional y desarrollo legislativo. La procedimentalización no es otra cosa que la forma de expresión de las potestades públicas.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA RESERVA LEGAL
n 1.- Concepto de Reserva Legal.
n Consiste en el sometimiento de las materias fundamentales relativas a la organización del Estado y los derechos y garantías de los ciudadanos, a su regulación exclusiva mediante ley formal, excluyendo así, el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo o el uso de cualquier otra fuente o la actuación de otras autoridades.
n 2.- Elementos de la definición
n 1.- La reserva legal es el monopolio que tiene la ley formal sobre determinadas materias.
n 2.- El monopolio legislativo por parte del legislador nacional, se ejerce mediante el procedimiento especial previsto en la Constitución.
n 3.- El resultado de la actuación exclusiva del Poder Legislativo Nacional, efectuado mediante el procedimiento expreso de formación de las normas previstas en la Constitución se denomina ley formal.

n 3.- Contenido de la Reserva Legal.
n La materia de la reserva legal está constituida por:
n a) Los derechos, deberes y garantías de los sujetos del ordenamiento.
n b) Las normas sobre derechos humanos aún cuando no figuren mencionadas en la Constitución.
n c) Las disposiciones organizativas de las estructuras fundamentales del Estado.(entes constitucionalmente previstos)
n d) Las materias expresamente reservadas a la ley formal por disposición constitucional o de la misma ley formal.

n 4.- Clasificación de la Reserva legal
n A) Reserva legal absoluta y, B) Reserva legal relativa.

n Reserva Legal Absoluta.
n Es aquella que excluye completamente el ejercicio de la potestad reglamentaria. Se encuentra en los casos en los cuales hay una exhortación expresa de la norma de mayor rango al legislador, o bien, cuando la naturaleza misma de la materia es contraria a la regulación del Poder Ejecutivo.

n Reserva Legal Relativa
n La materia que, si bien ha de ser regida por una ley formal, sin embargo admite reglamentos de ejecución, por exhortación expresa, o, en virtud de la facultad genérica prevista para el ejercicio de la potestad reglamentaria ejecutiva o vinculada.

n 5.- Mecanismos para determinar la reserva legal absoluta
n 1) La Constitución remite a una ley orgánica;
n 2) La Constitución remite a una ley formal y ésta a una ley especial;
n 3) La ley remite a otra ley;

n 4) finalmente, cuando la naturaleza de la materia excluye el ejercicio de la potestad reglamentaria por alguna de las siguientes razones:
n a) porque la regulación de dicha materia se ha agotado en el dispositivo de la ley;
n b) porque la ley traza en forma minuciosa el campo en que la potestad reglamentaria puede ejercerse, con lo cual excluye a las restantes materias no enunciadas;
n c) porque la ley le acuerda autonomía normativa a un ente sobre determinadas materias, las cuales quedan libradas en consecuencia al solo ejercicio de dicha potestad autonómica.
n Con respecto a estos casos la legislación presenta modalidades muy especiales: En algunas oportunidades, si bien concede la autonomía que permite al ente legislar, sin embargo establece además, en forma expresa, el ejercicio de la potestad reglamentaria. En ciertas hipótesis la ley misma deslinda perfectamente los campos en los cuales ambas facultades se ejercen; en otros, se limita a acordarlas, lo cual fomenta conflictos de poderes y la emanación de normas que pueden ser contradictorias.

n 6.- Reserva Legal y Estado de Excepción
n Durante la presencia de los estados de excepción será necesario dictar regulaciones: a) que corresponden a la reserva legal; b) que suspendan la eficacia de normas reguladoras de la materia. Operar en tal forma significa entrar en la barrera de la reserva legal, la cual en consecuencia, pierde su rigidez ya que permite que un órgano diferente al Poder Legislativo pueda dictar normas de excepción. En efecto, será a través del levantamiento de la reserva legal que podrían operar las medidas de excepción dirigidas a resolver las situaciones que afectan la vida institucional.


n 7.- Motivos del Régimen de excepción.
n Ningún legislador podría enunciar tales medidas taxativamente, por cuanto ellas son múltiples y serán tantas cuantas sean necesarias para atender a la situación específica. De allí que no hay un solo modelo que pueda servir como formulario para el futuro, ya que, como veremos, son varios los supuestos que la Constitución y la ley contemplan de estados de excepción y, como en las patologías, no existe para combatirlas una medicina única que sirva para todos los casos. Un terremoto; una intoxicación colectiva; una inundación; una crisis financiera que produzca el desmoronamiento del sistema bancario; un paro general que conduzca al cese de las actividades económicas, pueden ser todos y cada uno de ellos calificados como estados de excepción; pero las medicinas que han de emplearse en cada caso son diferentes.
n 8.- La reserva legal y el procedimiento administrativo
n La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece una serie de pautas que conforman el ámbito de la reserva legal. Ellas son:

n 1.- El principio de legalidad de los actos administrativos contemplados en el artículo 10 ejusdem: "Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la ley.“

n 2.- La irretroactividad de las nuevas interpretaciones de la administración. Al efecto el artículo 11 señala: "Los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes".

n 3.- Principio de motivación contemplado en el artículo 9 según el cual: "Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto".

n 4.- El principio de discrecionalidad es también una consecuencia de la reserva legal, señalando el artículo 12 lo siguiente: "Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia."

n 5.- Principio de la inderogabilidad singular de lo reglamentos contenido en el artículo 13 ejusdem que señala: "Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dicto la disposición general".


DIFERENCIA ENTRE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL VISTA A TRAVES DEL PROCEDIMIENTO
n Podemos aislar en cada una de las funciones enunciadas las siguientes notas:
n
n 1.- En la jurisdicción:
n 1) Los hechos son circunstancias pasadas, definitivamente concluidas. La situación que se plantea al juez es un episodio que ya está cerrado y sobre el cual ni él ni las partes pueden innovar.
n 2) Los intereses u otras situaciones sujetivas que están presentes en el juicio, atañen solo a las partes cualquiera que sea su ámbito y naturaleza
n 3) La posición del Juez es la de un árbitro que decide una situación que le es completamente ajena en el plano personal y que, en ningún momento va a afectar su propia esfera
n 4) La función del juez es la de sustituirse a las partes para resolver la procedencia o no de sus respectivas pretensiones

n 5) La preclusión es principio que inspira al proceso en base al cual el mismo se presenta como fases que, una vez concluidas se cierran, extinguiéndose las facultades de las partes para actuar.
n 6) El número de los procesos es relativamente pobre si los mismos se califican por el efecto de la sentencia: declarativos, constitutivos y de condena.
n 7) Las etapas del proceso son todas necesarias, siendo excepcionales los casos en los cuales alguna de ellas es omitida.

n 2.- En la administración:

n 1) Los hechos están constantemente renovándose, porque obedecen a la dinámica de la vida colectiva
n 2) Los intereses. Cada participante en el procedimiento administrativo aporta al mismo los intereses del cual es titular y de allí, que el órgano que ha de decidir –al cual es menester considerar como parte- presente su propio interés.

n 3) La posición del órgano que dicta el proveimiento. El órgano que dicta el proveimiento está involucrado en una cuestión que para él no le es extraña. La noción de imparcialidad no es la misma que rige en el proceso jurisdiccional. Por otra parte, la eficacia del proveimiento en una u otra forma, alcanza al autor del acto.
n 4) El efecto de la decisión definitiva no es la permanencia de la situación por cuanto, ella en principio, puede ser modificada por vía de recurso o por vía del ejercicio de la potestad revocatoria
n 5) Por lo que atañe a la preclusión, el procedimiento administrativo no presenta el hermetismo del proceso, ya que sus fases no son episodios cerrados, sino que se admite el control de las actuaciones pasadas y, asimismo el predominio del principio de informalidad de su fase de sustanciación.
n 6) Por lo que respecta al número de procesos, los procedimientos administrativos presentan una gran variedad de efectos, formas y contenido, ya que atienden a la multiplicidad de intereses que la administración tutela. Lo anterior dificulta una clasificación unitaria o una tipología única.
n 7)Las etapas que han sido aisladas en el procedimiento administrativo (iniciación, sustanciación, decisión) no son necesarias, ya que la única fase a la cual puede atribuírsele tal carácter es la de la decisión.


DIFERENCIA ENTRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS RESTANTES PROCEDIMIENTOS
n 1.- Lo que distingue al procedimiento administrativo de los otros procedimientos no es el hecho de que constituye una secuencia de actos destinados a la producción de una decisión de carácter definitiva, por cuanto esta característica existe para todos los actos de los poderes públicos (la ley, la sentencia, la conformación de los pronunciamientos parlamentarios, etc). Lo que lo distingue esencialmente es que se trata de una secuencia destinada a la composición concreta de una pluralidad de intereses.

n 2.- Se dice que el procedimiento administrativo es la forma de las funciones administrativas para significar con ello que el desarrollo de una función es procedimiento, por cuanto está dirigido a poner en relevancia, a detectar los intereses en juego, lo cual explica varios hechos:


n a) Ante todo explica el por qué cuando falta la necesidad de poner en evidencia determinados intereses no hay necesidad del procedimiento administrativo. Lo cual sucede por diferentes razones: para los actos ejecutivos reales, (emisión de señales-órdenes para regular el tráfico; la inspección de los bienes culturales para constatar su estado, etc.) Estos actos son meras actuaciones de otros actos de distinto contenido, en los cuales, ya los intereses en juego habían sido ponderados.

n b) Explica igualmente el hecho de que es la misma norma la que considere que un interés es preeminente al punto de sacrificar en su beneficio a cualquier otro. Un ejemplo típico se encuentra en los proveimientos de urgencia en caso de estados de excepción

n c) Cuando la norma quiere dejar a la autoridad una amplísima latitud decisoria de carácter no publicista, sino privatista y con tal fin, aparece la figura subjetiva pública como sujeto de derecho privado (ente público económico en materia bancaria o de seguros)


n d) Lo anterior también justifica los sucesos que se realizan a la inversa, constituidos por la extensión del procedimiento, incluso en actividades de la administración que son de derecho privado, lo cual sucede cuando se introducen conjuntamente con la actividad de derecho privado una o varias actividades paralelas de procedimiento de derecho público que ponen en evidencia los intereses que se encuentran en juego. Tal es el caso de las licitaciones y en general de todas las formas de realizar los contratos de los entes públicos con respecto a los cuales se desea hacer del conocimiento de todos, la transparencia de su realización, mediante controles y publicidad de los motivos de interés público específicos del contrato.

n e) También se explica la razón por la cual el procedimiento se reduce a pequeñas dimensiones cuando los intereses que deben darse a conocer sean uno o dos y, al contrario, sea más complejo cuando aumenten los intereses que deban ser ponderados. Existe una proporción entre el número de los intereses y la dimensión del procedimiento

n f)Finalmente, explica la razón en virtud de la cual la forma procedimental tenga un ámbito mayor que la discrecionalidad.


n g) La actividad discrecional es procedimentalizada en la medida en que sea necesario procedimentalizar la ponderación comparativa de los intereses primarios con respecto a los intereses secundarios. Sin embargo, la procedimentalización puede referirse también a aspectos no discrecionales de la actividad de la autoridad (aspectos vinculados) y puede referirse a una actividad no autoritaria.
n
n Conclusión
n De todo lo anterior emerge que el procedimiento administrativo opera en función de la ponderación de los intereses, los cuales pueden ser intereses públicos, colectivos y privados conjuntamente. El procedimiento administrativo tiende a ponderar el interés público primario del cual es tributaria la autoridad, con cualquier otro interés que esté presente en el procedimiento y que sea considerado tutelable a través de los actos que concurren en la instrucción del mismo.


AMBITO SUBJETIVO Y MATERIAL DE APLICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
n Origen
n 1.- La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Publicada el 01 de julio de 1981), fue originalmente sancionada por el Congreso Nacional el 08 de diciembre de 1980; pero el Presidente de la República, solicitó su reconsideración en base al artículo 173 de la Constitución de 1961 (veto presidencial), entrando en vigencia el 1 de enero de 1982, por cuanto estuvo sometida a una vacatio legis.


Ámbito organizativo y sustantivo de aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
n Por lo que atañe al ámbito organizativo vamos a determinar cuales son las esferas territoriales del Estado en los cuales se aplica la ley y cuáles los organismos a los que está destinada.
n
n Por lo que respecta al ámbito sustantivo con el mismo queremos precisar a qué clase de procedimiento se aplica la ley, es decir, si las normas que la misma contiene, rigen para todos los procedimientos o si hay procedimientos excluidos y cuáles son.

n Enunciado legislativo del ámbito territorial
n El ámbito organizativo o territorial se encuentra enunciado en el artículo 1 que señala lo siguiente:
n “La Administración Pública Nacional y la Administración Pública Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes orgánicas, ajustaran su actividad a las prescripciones de la presente ley.
n
n Las administraciones estadales y municipales, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la República, ajustarán igualmente sus actividades a la presente ley en cuanto les sea aplicable”.

n Críticas
n El enunciado del artículo es defectuoso, por cuanto contrapone la Administración Pública Nacional a la Administración Pública Descentralizada cuando es sabido que la Administración Pública Nacional puede ser Administración Pública Central y Administración Pública Descentralizada. Lo que ha debido distinguirse era entre administración Pública Nacional y las administraciones territoriales, constituidas por los Estados, Distritos Metropolitanos, los Distritos y los Municipios.
n Interpretación de la norma
n Administración pública Nacional:
n Por lo que atañe a la Administración Pública Nacional, debe entenderse como tal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública, a la administración pública del Poder Ejecutivo Nacional. No lo dice así en forma expresa la enunciada ley pero, se pone en evidencia tal criterio de su contexto, en especial del enunciado del Título III. Allí se señala cuáles son los organismos de la Administración Pública Central del Poder Nacional, indicándose como a tales los siguientes:
n
n I.- Los órganos superiores de la Administración Pública Central:
n El Presidente de la República, El Vicepresidente Ejecutivo, El Consejo de Ministros, Los Ministros y Viceministros.
n Además hay órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que son la Procuraduría General de la República, El Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los Gabinetes Sectoriales y los Gabinetes Ministeriales.

n Menciona la ley comentada también a los Consejos Nacionales que pueden ser permanentes o temporales; a las Comisiones que pueden ser presidenciales o interministeriales que, a su vez, pueden ser permanentes o temporales; a las autoridades únicas de área o de región y los órganos o entes rectores de los sistemas de apoyo que al igual que las oficinas nacionales operan como un sistema de apoyo técnico y logístico.
n
n II.- Además de los órganos de la administración central están los órganos desconcentrados y los órganos descentralizados funcionalmente, las empresas del Estado, las Fundaciones del Estado y las Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado.
n
n Al lado de la Administración Nacional en el ámbito territorial se encuentran las Administraciones de los Estados, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
n Ahora bien, en el plano sustantivo existen administraciones dependientes de poderes distintos al Poder Ejecutivo que son los órganos de sustento de los restantes poderes del Estado.

n Las nuevas leyes administrativas dictadas
n 1.- Ley Orgánica de la Administración Pública que tiene por objeto, como lo señala su artículo primero establecer los principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento de la administración pública; los principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la administración pública nacional y de la administración descentralizada funcionalmente, así como regular los compromisos de gestión; crear mecanismos para promover la participación y el control sobre las políticas y resultado público y establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos.

n Ámbito de la Ley Orgánica de la Administración Pública
n la Ley Orgánica de la Administración Pública la misma dispone expresamente que rige para la Administración Pública Nacional y para las administraciones de los estados, distritos metropolitanos y municipios en vía principal., Supletoriamente las disposiciones de la ley pueden aplicarse a los demás órganos del poder público.
n
n 2.- Ley de Simplificación de Trámites Administrativos
n La Ley Orgánica de Simplificacion de Trámites Administrativos fue dictada mediante Decreto 386 del 5 de octubre de 1999, dictado por el Presidente de la República en base a la facultad que le acordara una ley habilitante, de conformidad con lo que entonces disponía el ordinal 8° del artículo 190 de la Constitución del 61. En las “Disposiciones Generales” se establece cual es el ámbito de la normativa, señalándose al efecto que está destinada tanto a la Administración Pública Central como a la Administración Descentralizada funcionalmente a nivel nacional, pero su aplicación también podrá hacerse supletoriamente en las Administraciones Estadales y Municipales en todo lo no regulado por su Constitución y Leyes respectivas.

n Concepto de trámites administrativos
n “Por trámites administrativos” se entienden las diligencias, actuaciones o gestiones que realizan los particulares ante los órganos y entes de la Administración Pública para la resolución de un asunto determinado.

n Simplificación de los trámites administrativos
n El Decreto define la simplificación como la búsqueda de los siguientes objetivos:
n
n 1) Racionalizar los trámites que realizan los particulares ante la Administración Pública;
n 2) Reducir los gastos operativos obteniendo ahorro presupuestario y cubriendo insuficiencia de carácter fiscal y;
n 4) Mejorar las relaciones de la Administración Pública con los ciudadanos.

n Medios para simplificar los trámites
n El Decreto Ley nos da una serie de reglas que son las siguientes:
n 1) La supresión de los trámites innecesarios que incrementan el costo operativo de la administración, hacen menos eficiente su funcionamiento y propician conductas deshonestas por parte de los funcionarios.
n
n 2) La simplificación y mejora de los trámites realmente útiles, lo cual implica entre otros aspectos lo siguiente:
n a) Llevar los trámites a la forma más sencilla posible, reduciendo al mínimo los requisitos y exigencias de los ciudadanos, dejando únicamente los pasos indispensables para cumplir con el propósito predispuesto;
n b) Rediseñar el trámite;
n c) Propiciar la participación ciudadana;
n d) Utilizar al máximo los elementos tecnológicos de los que se dispongan actualmente;
n e) Incorporar controles automatizados;
n f) Crear incentivos o servicios adicionales que puedan otorgarse a la comunidad en contra prestación al cumplimiento oportuno del trámite;
n g) Evitar en lo posible las instancias en las cuales el juicio subjetivo del funcionario pueda interferir en el proceso;
n h) Evitar la agrupación de funciones en una misma instancia a los fines de prevenir la manipulación de información.

n 3) Concentrar trámites evitando la repetición de alguno en varias entidades.

n Principios generales que regulan la simplificación
n Son los siguientes:
n 1) La presunción de buena fé del ciudadano
n 2) La simplicidad, transparencia, celeridad y eficacia de la Administración Pública.
n 3) La actividad de la administración pública al servicio de los ciudadanos
n 4) La desconcentración de la toma de decisiones por parte de los órganos de dirección.

n Presunción de buena fe
n Por lo que atañe a la presunción de buena fé, las consecuencias de la misma son fundamentalmente las siguientes:


n a) Se debe tener por cierta la declaración del administrado, salvo prueba en contrario.
n b) La posibilidad de sustituir documentos y requisitos por las declaraciones juradas efectuadas por el interesado o su representante mediante carta-poder.
n c) No es indispensable la comparecencia personal del interesado el cual podrá hacerse representar mediante carta poder.
n d) Las administraciones públicas no pueden exigir a los administrados pruebas diferentes y adicionales a las expresamente señaladas por la ley.
n e) Los órganos de la administración pública no pueden exigir ningún tipo de prueba por hechos que no hayan sido controvertidos, pues mientras no se demuestre lo contrario, se presume cierta la información declarada o proporcionada por el ciudadano.
n f) Los órganos y entes de la administración aceptarán la presentación de instrumentos privados en sustitución de instrumentos públicos y de copias simples o fotostáticas en lugar del original, salvo los casos expresamente previstos en la ley

n g) No se podrá exigir el cumplimiento de un requisito cuando éste debió acreditarse para obtener la culminación de un trámite anterior ya cumplido.
n h) No se exigirán comprobantes de pago correspondientes a períodos anteriores, como condición para aceptar un nuevo pago


n Simplicidad, Transparencia, Celeridad y Eficacia
n Se plantea a través de las siguientes normas:

n a) Cuando un derecho o una actividad hayan sido regulados de manera general la administración no podrá exigir requisitos adicionales no contemplados en dicha regulación.
n b) No se exigirá la presentación de copias certificadas o fotostáticas de documentos que la administración tenga en su poder. Deberán implementarse bases de datos de fácil acceso
n c) Deberán identificarse los requisitos y permisos no previstos en la ley que limiten o entraben el libre ejercicio de la actividad a fin de establecer su supresión

n d) Todos los actos a través de los cuales se exprese la Administración por escrito deberán expedirse en original y un máximo de tres copias una de las cuales deberá ser enviada para su conservación y consulta al archivo central del organismo.
n e) No podrá exigirse para trámite alguno la presentación de copias certificadas actualizadas de partidas de nacimiento, matrimonio o defunción, así como de cualquier otro documento, salvo los casos expresamente establecidos por ley.
n f) Si el administrado presenta su cédula de identidad no podrá exigírsele copia certificada de la partida de nacimiento, salvo disposición expresa de la ley
n g) En caso de pérdida, deterioro o destrucción de documentos personales será suficiente al declaración del administrado para su reexpedición y no podrá exigirse prueba adicional
n h) El pago de las obligaciones de los particulares a los órganos y entes de la Administración podrá realizarse a través de cualquier medio, incluyendo las transferencias electrónicas de fondo, abono en cuenta y sistema de crédito.

PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
n Además del más amplio de todos, que sirve de telón de fondo al sistema, como lo es el principio de legalidad, pueden distinguirse dos grandes grupos de principios de acuerdo con el objetivo específico que persiguen, así: los principios que constituyen garantías jurídicas de los administrados, en el sentido de que aseguran o salvaguardan sus intereses y, los principios que se destinan a garantizar la eficacia administrativa de la actuación administrativa.
n
n
n I.- PRINCIPIOS RELATIVOS A LAS GARANTÍAS JURÍDICAS.
n a) Principio del “audire alteram partem”
n Consagración del principio
n En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no hay una fórmula general consagratoria del principio, sino que el mismo aparece en una serie de disposiciones que garantizan a los titulares de derechos e intereses su efectiva participación en los procedimientos administrativos. Así:


n 1.- El artículo 23, que garantiza que quienes ostenten la titularidad en un derecho subjetivo o de un interés personal, legítimo y directo, “aunque no hubieren intervenido en la iniciación del procedimiento”, pueden ejercer la facultad de “apersonarse en el mismo en cualquier estado en que se encuentre la tramitación”.
n 2.- El artículo 59 en lo que atañe al procedimiento ordinario, señala lo siguiente: “Los interesados y sus representantes tienen derecho en cualquier estado o grado del procedimiento, a examinar, leer y copiar cualquier documento contenido en el expediente, así como a pedir certificación del mismo”.
n 3.- En las normas relativas a la notificación del acto se exige que la misma sea real y efectiva.
n 4.- La recurribilidad de los actos, en virtud de la cual todos los interesados pueden interponer los recursos que la ley establece contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, si el acto lesiona sus derechos o intereses legítimos, personales y directos.


n b) Principio de imparcialidad
n 1.- Este principio exige que la posición de la Administración frente a los distintos sujetos que intervienen en el procedimiento sea equidistante, en el sentido de que no se incline hacia uno de ellos fundada en circunstancias ajenas a los intereses que tutela.
n 2.- La Administración no puede estar predispuesta ni en contra ni a favor de quienes actúan en el procedimiento administrativo.
n 3.- Este principio que está dado esencialmente en beneficio de la igualdad de los administrados que operan en el contradictorio, garantizándoles la imparcialidad de la Administración, también la protege a ella misma, depurando su actuación de todo aquello que es ajeno al fin que le ha sido encomendado.
n 4.- la Administración tiene una imparcialidad relativa, por cuanto, como parte que es en el iter procedimental, desea que se obtenga el interés del cual es tutora. De allí que la imparcialidad de la Administración ha de verse más desde el ángulo subjetivo, esto es, como imparcialidad del titular del órgano, de la persona, sujeto físico que dirige y decide en el procedimiento. Es así como el principio de imparcialidad se manifiesta en la figura de la inhibición, es decir, la abstención voluntaria del titular del órgano que ha de actuar y asumir decisiones.

n Inhibición
n 1.- Se ha discutido mucho si el hecho de que la inhibición, -institución típica del proceso jurisdiccional-, haya sido transplantada al procedimiento administrativo, arrastra hasta dicho campo a una forma análoga, la de la recusación.
n 2.- Las leyes del procedimiento administrativo y la experiencia que ellas arrojan parecieran indicar que ha sido excluida de tal esfera la última mencionada figura, ya que si bien, constituye una efectiva garantía de imparcialidad del proceso, también puede constituirse en un medio para retrasarlo, prestándose a diversos tipos de corruptelas.
n 3.- Por lo anterior se ha estimado preferible dejar al propio funcionario la iniciativa de la abstención, cuando se percate de que sobre su persona recae una causal que le podría hacer perder la objetividad sobre la valoración de la situación planteada, permitiéndose igualmente que su superior jerárquico sea el supervisor de su conducta, tanto en sentido positivo (inhibición) como en sentido negativo (negativa de inhibición).
n 4.- Establecida la causal, se faculte al administrado que conozca de la causal existente en el funcionario que pida su abstención en el procedimiento. La inhibición implicaría así en cierta forma la recusación.


n Orden de Inhibición
n 5.- Es la vía señalada por el legislador, para impedir por una parte los inconvenientes que la recusación plantea garantizando al mismo tiempo la imparcialidad.
n 6.- La orden de inhibición, corresponde emitirla al funcionario de mayor jerarquía en la organización en la cual el procedimiento curse, pudiendo dictarla tanto de oficio como a instancia del interesado. Consiste en la prohibición que se le da al titular del cargo sobre el cual recaiga una causal de inhibición de realizar cualquier actuación en el procedimiento concreto, designándose en el mismo acto al funcionario que deba continuar dirigiendo su desarrollo. La orden no implica para el funcionario que la recibe una total separación del procedimiento ya que, se le exige cooperar, cuando sea requerido por el funcionario que lo sustituye, en alguna forma en su desarrollo y resolución del asunto.


n C) Principio de Publicidad
n 1.- Este principio es aquel en virtud del cual las actuaciones administrativas no están protegidas por regla general por la confidencialidad o el secreto, por lo cual deben ser del conocimiento de los administrados.

n 2.- Se habla de publicidad absoluta, cuando todas las administraciones pueden acceder y de publicidad relativa, cuando se protegen a los administrados directamente afectados por una decisión administrativa, permitiéndoles solo a ellos el acceso a las actas de los expedientes.

n 3.- La publicidad relativa está consagrada en el artículo 39, señalándose al efecto que: “los interesados y sus representantes tienen derecho en cualquier estado o grado del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier documento contenido en el expediente, así como a pedir certificación del mismo”. Esta publicidad sin embargo, tiene limitaciones contenidas en el mismo artículo, ya que exceptúa de la regla establecida a los “documentos calificados como confidenciales por el superior jerárquico”.


n 4.- La calificación de confidencialidad debe hacerse mediante acto motivado y obligará a que se archiven los documentos objeto de ella en cuadernos separados del expediente.

n D) Principio de Transparencia
n 1.- La doctrina y la jurisprudencia en el curso de las últimas dos décadas ha reconocido la existencia de otro principio destinado a dotar a los ciudadanos del ejercicio de un control democrático de la acción administrativa.
n 2.- La expresión más evidente de tal principio está representada por el derecho de acceso a los actos administrativos, esto es, el derecho de los interesados de visualizar, conocer y de sacar copias de los documentos administrativos y de los actos del procedimiento administrativo.
n 3.- El derecho de acceso está regulado en la Ley Orgánica de la Administración Pública del 17 de octubre de 2002 en la cual se establece el derecho de acceso a archivos y registros de la administración pública. La normativa se desarrolla en el siguiente sentido:


n a.- Consagración del derecho de acceso a todas las personas, salvo las excepciones establecidas en la Constitución y en la ley que regule la materia de clasificación de documentos de contenido confidencial o secreto.
n La consagración de este principio se encuentra en el artículo 155 de la ley antes citada que señala que el derecho de acceso se refiere a todos los archivos y registros administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión: gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figure.
n b.- Las condiciones para el ejercicio del derecho de acceso a lo archivos y registros.
n El derecho de acceso a los archivos y registros de la administración pública debe efectuarse según la exigencia de la norma (artículo 156 ejusdem) en forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos.


n Los interesados deben formular petición individualizada de los documentos que deseen consultar, sin que puedan hacerlo en forma genérica sobre una materia o conjunto de materias. La anterior regla tiene como excepción el hecho de que los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante, caso en el cual se podrá autorizar su acceso directo a la consulta de los expedientes.
n
n c.- Contenido del derecho de acceso a los archivos y registros
n El derecho de acceso a los archivos y registros implica el de obtener copias simples o certificadas de los mismos, previo pago o cumplimiento de las formalidades que hubiesen sido legalmente establecidos.


n II.- PRINCIPIOS QUE GARANTIZAN LA EFICACIA DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

n Objeto.
n Hacer más productiva, fructífera, provechosa, y beneficiosa la actuación de los órganos que guían el procedimiento y toman las decisiones a las cuales los mismos se dirigen.

n Enumeración.
n a) principio de economía procedimental; b) principio de racionalización; c) principio de actuación de oficio; d) principio de la libertad de prueba; e) principio de autotutela.


n a) Principio de economía procedimental
n 1.- La ley en forma expresa indica que el procedimiento ha de ceñirse al principio de economía procedimental (artículo 30) señalando que cuando deban resolverse cuestiones relativas a las normas de procedimiento deberá tomarse en cuenta dicho precepto.
n 2.- Manifestación evidente de este principio es el de la producción en serie de los actos que así lo requieran, tal como lo establece el artículo 35 ejusdem. La condición es que sean idénticos los motivos y fundamentos de las resoluciones y el límite está en que “no se lesionen las garantías jurídicas de los interesados”.
n 3.- Otra manifestación de la economía procedimental es la facultad de reducción de los plazos como lo es la previsión de los artículos 55 y 60.
n 4.- Pertenece a este principio la norma que contempla la “globalidad de la decisión” esto es, el artículo 62, al establecer que el acto administrativo final debe resolver todas las cuestiones que hubiesen sido planteadas tanto inicialmente como durante la tramitación. Obedece al principio de economía por cuanto, concentra toda la temática pendiente y obliga a su decisión con independencia de las eventuales perenciones. Impide igualmente la existencia de vías de impugnación autónomas que podrían eternizar el procedimiento.


n B) Principio de racionalización de la actividad administrativa

n Con este principio se trata de que la administración racionalice tanto sus estructuras como sus sistemas y procedimientos a fin de obtener la máxima eficacia con el uso de los medios de los cuales dispone (artículo 32). Las vías para obtener la racionalización son las siguientes:
n 1) La publicidad de la estructura y funcionamiento orgánico. La norma exige la información tanto orgánica (estructuras de la organización) como funcional (métodos y procedimientos de las oficinas administrativas), lo cual implica la clara delimitación de sus competencias;
n 2) El orden de entrada. El respeto del orden de entrada de las solicitudes y asuntos en general, a los fines de su decisión, solo podrá ser alterado “por razones de interés público y mediante providencia motivada dictada por el jefe de la oficina de lo cual debe quedar constancia en el expediente” . Refuerza la norma anterior la exigencia establecida de que en los organismos sometidos a la ley se lleve un “registro de presentación de documentos” en el cual se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos de los administrados y de las comunicaciones de las otras autoridades.


n 3) La uniformidad de los expedientes administrativos. De modo que cada serie o tipo obedezca a iguales características. Esta regla se refuerza con la de la unidad del expediente que está contemplada en el artículo 31 ejusdem, según el cual de cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y la decisión respectiva aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos. En el mismo sentido opera la regla de la acumulación de expedientes que se refiere a la unión de los expedientes que tengan el mismo objeto.

n c) Principio de actuación de oficio
n El procedimiento puede ser iniciado de oficio, no limitándose tal actuación a esta fase, sino que rige en general la regla del “impulso oficial”. Al efecto, el artículo 53 señala lo siguiente: “la administración, de oficio o a instancia del interesado cumplirá todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad impulsar el procedimiento en todos sus trámites”. El artículo 54 reafirma la naturaleza inquisitiva del procedimiento, ordenando a la autoridad administrativa que tenga a su cargo la sustanciación del expediente, solicitar los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para la mejor resolución del asunto.

n d) Principio de la libertad de prueba
n En el procedimiento administrativo no existe el principio de la prueba restringida o prueba legal, sino que, por el contrario, se pueden aportar al expediente todos los medios de prueba que se estimen relevantes para la decisión. Así, el artículo 58 permite el uso de “todos los medios de prueba establecidos en los Códigos Civil, de Procedimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal o en otras leyes”.
Por lo que atañe a la valoración de la prueba la ley nada establece, pudiendo considerarse que la Administración tiene una cierta amplitud respecto a la misma.

n e) Principio de autotutela administrativa.
n 1.- El principio de autotutela administrativa es aquel en virtud del cual la propia Administración cuida la validez y la eficacia de sus actos. En general se habla de autotutela, más en el sentido de la eficacia que en el de la validez de los actos, pero es conveniente distinguir los dos supuestos, por cuanto, cuando se tutela la eficacia del acto es la propia Administración la que trata de ejecutar sus decisiones, lo cual realiza a través de diferentes grados.

n 2.- A su vez la autotutela puede estar destinada a cuidar la legitimidad o sanidad del acto, es decir, un elemento propio de la estructura del acto y en tales casos la Administración utiliza sus poderes (potestades) para modificar o extinguir el acto afectado, bien sea de un vicio, o bien, de una carencia de mérito, esto es, cuando el mismo hubiese sido dictado en contra de la conveniencia u oportunidad de la acción administrativa.

n 3.- Por lo que atañe al primer grupo, esto es, a la autodefensa o autotutela relativa a la eficacia del acto, en la misma vamos a encontrar varios grados que son al efecto los siguientes: 1) la autodefensa de primer grado o declarativa; 2) la autodefensa de segundo grado o extintiva y 3) la autodefensa de tercer grado o ejecutiva, que está constituida por la posibilidad de ejecutar por si misma los actos que ella dicta.

n 1) Autodefensa de primer grado o declarativa
n La autodefensa de primer grado está constituida por el reconocimiento que se otorga a las entidades públicas de la potestad de dictar decisiones ejecutivas. En efecto, en la realización de sus fines, para satisfacer las necesidades públicas, la Administración puede dictar actos investidos de fuerza ejecutiva sin la previa homologación judicial, en forma tal que lo que en ellos esté dispuesto o establecido debe ser cumplido por sus destinatarios.

n Fundamento.
n Lo anterior se basa en la presunción de legitimidad de los actos administrativos en virtud de la cual los mismos se presumen apegados a la ley, válidos y efectivos hasta que no se pruebe lo contrario. La Administración no necesita de una sentencia para que se reconozcan y definan sus derechos, sino que puede dictar decisiones obligatorias y ejecutivas. De lo anterior deriva que el particular que se considere lesionado por la actividad administrativa sólo tiene la posibilidad de ocurrir a la vía jurisdiccional para intentar el restablecimiento de su situación lesionada.

n 2) La autodefensa de segundo grado o extintiva.
n La autodefensa administrativa no se agota en su potestad de hacer declaraciones que están investidas como lo señalamos anteriormente de la presunción de legitimidad y que, por ello, son obligatorias y ejecutivas; sino que, una vez dictado el acto, la administración puede volver sobre el mismo, a fin de eliminarlo del mundo del derecho, no solo a instancias del afectado, sino también de oficio, siempre y cuando el acto: a) no haya creado una situación jurídica o, b) no haya reconocido un derecho o una expectativa. Ahora bien, incluso en estas hipótesis es posible la revisión por parte de la administración si el acto esta afectado de nulidad absoluta.

n 3) Autodefensa de tercer grado o ejecutiva
n El tercer estadio es el de la autodefensa ejecutiva que está constituida por la posición exorbitante de la Administración que culmina con la posibilidad de ejecutar por si misma los actos que ha dictado. La Administración puede, a través de los órganos competentes, proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando la ley exija la intervención de los tribunales. Así, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en el artículo 79 que la intervención de los tribunales constituye una excepción legal. Señala al efecto el artículo lo siguiente: “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración, salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”.

5.- PERFILES ESTRUCTURALES DEL PROCEDIMIENTO. ETAPAS FUNDAMENTALES.
n Fases del Procedimiento:
n Todos los procedimientos y, con ello hablamos también del procedimiento administrativo, se articulan a través de tres fases esenciales que son: una fase de iniciativa; una fase de instrucción y una fase de decisión.
n
n En los diferentes procedimientos cambia la naturaleza de los actos incluidos en las diferentes fases, así como la estructura y la función de las fases mismas. Vamos a ver en el mismo orden en que se desarrollan las distintas fases del procedimiento.

n Iniciativa procedimental.
n La iniciativa del procedimiento se ejerce a través de los siguientes medios:
n a.- Solicitud de los particulares;
n b.- Proposición de otros poderes públicos;
n c.- Actos de la misma autoridad que provee, los cuales se clasifican en actos externos o actos internos de un organismo dirigido a otra entidad.

n Actos de pré-iniciativa.
n Los actos de iniciativa pueden estar precedidos de actos de pré-iniciativa que pueden ser de acuerdo con su contenido:
n formulación de votos;
n invitaciones;
n Denuncias.
n Tienen naturaleza de manifestaciones de opinión y su función es la de representar la oportunidad de proveer con relación a algo. La pré-iniciativa es una solicitud externa de los interesados a la apertura del procedimiento, constituyendo una forma de participación promocional del cuidado de los intereses públicos, lo cual explica la difusión que ha asumido en el mundo actual y así mismo su informalidad.

n Actos de iniciativa en sentido propio.
n pueden ser definidos como actos de introducción del interés primario; pero eventualmente también pueden introducir intereses secundarios. Tal es el caso de los controles sobre contaminación hídrica o atmosférica que ha de hacerse con la solicitud de autorización para montar un establecimiento industrial. Esta autorización está dirigida a solicitar una verificación de la autoridad con relación a los intereses primarios de la tutela del ambiente; pero al mismo tiempo pueden implicar intereses secundarios como son los relativos a la higiene del suelo, a la vialidad, al urbanismo, etc.

n Es por esta función introductoria de los intereses de distinta naturaleza que las normas algunas veces exigen que los actos de iniciativa sean elaborados como solicitudes o proposiciones motivadas de los consejos de entes públicos o de órganos de los ministerios, por cuanto de las motivaciones de tales actos pueden determinar los intereses que están implicados en el caso.

n Forma de los actos de iniciativa.
n Por lo que atañe a la forma de los actos, la misma puede ser variada. El elemento común que poseen los actos de iniciativa es su efecto propulsor, porque le otorgan a la autoridad destinataria una obligación de hacer lo que los juristas menos recientes definían como “obligación de proveer”, en cuanto que los más recientes prefieren llamar como “obligación de proceder”. Otros juristas consideran que debe distinguirse de acuerdo con la norma que regula la materia, entre la obligación de proceder o la obligación de proveer. Por lo que atañe a los que siguen esta última posición mencionada, los mismos distinguen entre los actos de iniciativa, de los procedimientos vinculados de los actos de iniciativa de los proveimientos discrecionales. Cuando se trata de proveimientos vinculados, la autoridad no tiene sino que proveer, aún cuando la autoridad conserve siempre un momento de verificación de los supuestos.


n Dificultad de tipificar los actos de iniciativa
n La variedad de las múltiples estructuras hace difícil tipificar los actos de iniciativa. Algunas tipificaciones han sido sin embargo intentadas en la doctrina como es el caso de la proposición que se ha calificado como un acto de iniciativa de una autoridad administrativa frente a otra autoridad, que la vincula con el objeto del proveimiento pero no así con el contenido del mismo. Por ejemplo, la autoridad que recibe la proposición estaría en libertad de proveer o no proveer; pero si provee, no tendría otro camino que atenerse al contenido de la proposición. El esquema es aceptable en abstracto aún cuando existan en la normación positiva actos que se denominan proposiciones pero que no tienen tal estructura.

n 2.- Fase de Instrucción
n Objeto
n La fase de instrucción está dirigida a la verificación de los presupuestos del proveimiento y a la adquisición y valoración de los intereses. En este sentido la instrucción en el procedimiento administrativo es distinta a la instrucción procesal que está dirigida a la adquisición y valoración de las pruebas aun cuando en algunos procedimientos administrativos la fase de instrucción pueda estar destinada a la adquisición de elementos probatorios.

n Partes del procedimiento
n Desde el punto de vista formal las partes del procedimiento se clasifican en: a) partes necesarias y; b) partes eventuales. Las partes necesarias son en los procedimientos de iniciativa particular el iniciador del procedimiento y el órgano que debe decidir si el iniciador es también el destinatario del proveimiento solicitado. En los procedimientos de iniciativa de oficio las partes son igualmente dos: El iniciador que decide y el destinatario. En cualquier especie de procedimiento las partes se pueden transformar en tres, si el iniciador es una figura subjetiva distinta al destinatario. En tales casos el esquema estará constituido por: el iniciador, el órgano que decide y el destinatario.

n Otras partes.
n Otras partes en el procedimiento son todas aquellas que llevan hasta el mismo los intereses que han de ser valorados. La jurisprudencia administrativa ha sido en el sentido de que, cuando la norma no establece cuáles centros de referencia deben participar en el procedimiento, cualquiera de ellos tienen legitimación para hacerlo. Rige así el principio de la libre introducción de los intereses en el procedimiento.

n Partes eventuales.
n Además de las partes necesarias existen partes eventuales que son las que libremente intervienen en el procedimiento para cuidar sus propios intereses, por ejemplo una asociación de agricultores, una asociación de constructores o un ente cultural que intervenga en el procedimiento para representar a los intereses del cual son portadores, requiriendo que la solicitud sea rechazada, sea modificada o sea integrada.

n Interventores
n Es posible igualmente que la misma autoridad que decide considere oportuno oír un centro de referencia de intereses, llamándolo a pronunciarse sobre la solicitud. Por ejemplo es posible que considere que deba oír a un ente cultural. Es así como el procedimiento se enriquece con otras partes que tienen la calidad de interventores y que actuarán como interventores necesarios o interventores voluntarios o interventores obligados, por haber sido llamados al procedimiento. A menos que las normas específicas no excluyan a los intervinientes, la participación voluntaria es libre; pero es conveniente señalar que en algunas normativas los intervinientes necesarios han sido suprimidos y se deja a la autoridad que instruye disponer de las intervenciones.

n Instrucción confiada a autoridades especiales.
n Existen regímenes que confían la instrucción a autoridades especiales, es tal el caso de las oficinas de “hearing” en los Estados Unidos o de las comisiones especiales que se crean para algunos procedimientos. Cuando faltan organismos expresos la instrucción corresponde a los órganos del ente que ha de decidir, los cuales actúan en estrecha relación con éste.

n Tipos
n La instrucción puede ser: a) secreta; b) abierta y c) en contradictorio.
n La instrucción secreta es aquella de la cual está prohibido informar a las partes del procedimiento. En la instrucción abierta tal prohibición no rige por lo cual predomina el principio de publicidad. La instrucción en contradictorio alude a los casos en los cuales los desarrollos son obligatoriamente informados a las partes, por lo menos a la que inicia al procedimiento, las cuales tienen el derecho de responder. La forma más difundida es la de la instrucción abierta y, a falta de normas que la regulen en términos generales, la misma no implica un derecho sino solo una facultad de acceso de las partes a los actos de instrucción.

n Actos de instrucción
n Origen
n Los actos de la fase instructoria son por una parte, establecidos por las normas y, por otra parte, libres. La existencia de este segundo tipo de actos permite considerar que la instrucción sigue criterios de informalidad.

n Clasificación
n Los actos de instrucción se pueden clasificar en la siguiente forma:
n
n a) exhibiciones documentales:
n Se trata de la exhibición de documentos tales como certificaciones, peritajes y otros, siendo el iniciador del procedimiento libre de presentar con la solicitad las exhibiciones documentales solicitadas por la norma o cualquier otra documentación que considere oportuno. A su vez la autoridad que realiza la instrucción es libre de solicitar al iniciador y a los interventores, documentaciones anteriores con relación a los hechos objeto de la misma.
n
n b) Las memorias:
n Las memorias o memoranda pueden ser presentadas libremente tanto por el que inicia el procedimiento como por los que intervienen en el mismo. En la práctica estos actos son llamados oposiciones, memorias o escritos ilustrativos.
n c) Inspecciones y certificaciones:
n Las inspecciones, aclaratorias, certificaciones y verificaciones que tengan la naturaleza de declaraciones de conocimiento pueden ser presentados en cualquier momento. Las normas pueden establecer que alguno de estos actos sean realizados en un procedimiento contradictorio. Generalmente se trata de análisis técnicos que constituyen verificaciones del estado de los lugares y de las cosas. Los análisis pueden ser físicos, químicos, biológicos, etc.
n
n d) Adquisiciones de juicio:
n La norma o el instructor pueden requerir que la instrucción presente actos de mayor importancia como son los juicios de otras autoridades específicamente competentes o que realizan función consultora. En la práctica se denominan “dictámenes u opiniones”, los cuales jurídicamente tienen diferente estructura.

n Los dictámenes y las consultas responden al principio de informalidad en el sentido de que el instructor los solicita libremente sin que tenga que atenerse a modalidades expresas.
n Las consultas en sentido propio son declaraciones de juicio que se refieren a los contenidos técnicos y de oportunidad conjuntamente con las decisiones que deben ser adoptadas. Existen opiniones que se refieren a los aspectos jurídicos, otras a cuestiones de ingeniería, e igualmente están los temas sanitarios, artísticos, etc. Algunas veces el dictamen es confiado a colegios profesionales, pero debe tenerse presente que la opinión no es nunca un acto de voluntad, sino un acto de juicio, por lo cual no tiene carácter discrecional. Las consultas u opiniones pueden ser obligatorias o facultativas, pueden ser vinculantes o no vinculantes, pero solamente en el caso de que así lo señale la norma.
n
n e) audiencias y conferencias:
n Las audiencias de las partes se realizan en procedimientos más complejos, en cuanto que las conferencias se refiere a las reuniones entre las administraciones interesadas, que son las llamadas conferencias de servicio

n 3.- fase de decisión
n Objeto
n La fase de decisión está estructurada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos como la fase conclusiva del procedimiento. Al efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece el plazo máximo de cuatro meses para la tramitación y resolución de los expedientes, salvo la existencia de circunstancias extraordinarias que obliguen a que se acuerden prórrogas, las cuales, no podrán exceder en su conjunto de dos meses.

n Principio de Globalidad de la decisión
n La decisión del procedimiento se realiza mediante un acto administrativo que, por disposición de la ley, deberá resolver todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente, como durante la tramitación. Se trata de la regla de concentración derivada del principio de economía procesal que se pone un vez más de manifiesto.

n Causas de conclusión del procedimiento.
n La causa natural por la cual concluye el procedimiento es la emanación del acto administrativo que decide la cuestión o solicitud objeto del mismo.
n El procedimiento también puede finalizar por otras causas tales como: el desistimiento que haga el interesado, el cual ha de ser formulado por escrito y homologado por la Administración. El desistimiento formulado por uno de los interesados en el caso de que fuesen varios, no afecta a los restantes. Otra causa de terminación es la perención del procedimiento, la cual se produce en los casos que que habiendo sido iniciado a instancia de un particular, se hubiese paralizado durante dos meses por causas que al mismo le sean imputables. Al efecto, el término se inicia a partir de la notificación que la Administración formule al afectado, vencido el cual sin que hubiese sido activado el procedimiento, se procederá a hacer la declaratoria de perención. La perención no extingue los derechos y acciones del interesado ni interrumpe el término para la prescripción.
n Tanto en los casos de desistimiento como de perención, la Administración podrá continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justificaren.


6.- TIPOLOGÍA DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
n Criterios para establecer la tipología
n La tipología de los procedimientos administrativos es necesario efectuarla en base a diferentes criterios distintivos, así:
n 1) De acuerdo con la esfera en la cual se desarrollan;
n 2) De acuerdo con la genericidad o individualidad del acto;
n 3) De acuerdo con el grado de exigibilidad del procedimiento;
n 4) De acuerdo con el efecto del acto a cuya formación se dirige;
n 5) De acuerdo con el grado o momento de su formación:
n 6) De acuerdo con el rango de aplicación;
n 7) De acuerdo con su complejidad.

n 1) De acuerdo con la esfera en la cual se desarrolla
n En lo que toca a las especies derivadas del primer criterio distintivo precedentemente señalado, el procedimiento puede ser interno o externo.
n Se denomina procedimiento interno el que se desarrolla dentro del ámbito de un solo ente, mediante la cooperación de los distintos órganos que lo integran, a diferencia del procedimiento externo el cual se realiza con la participación de distintos entes, que bien pueden ser públicos o privados. No puede dejar de anotarse que algunos autores niegan que los procedimientos internos puedan equipararse a los externos, considerando que carecen de relevancia jurídica, la cual es propia solamente de aquellos en los cuales el acto que deriva del mismo, despliegue sus efectos directamente frente a sujetos distintos del órgano que lo emana. Al respecto cabe observar que, la participación de distintos órganos de la misma persona jurídica en un procedimiento puede dar lugar a un pronunciamiento jurídicamente relevante, con lo cual se configura plenamente la figura que es el objeto principal de nuestro análisis.

n 2) De acuerdo con el ámbito del acto
n
n Respecto a la distinción que puede hacerse tomando como punto de partida la naturaleza individual o general del acto, debe señalarse la existencia de una categoría de procedimientos para actos individuales y otra para la formación de actos perceptivos, entendiendo por tales a los que tienen carácter general, bien sean normativos o no. Esta última materia también es aplicable a la actividad de preparación de los proyectos legislativos cuya iniciativa corresponde al Ejecutivo.
n
n 3) De acuerdo con la exigibilidad
n
n La tercera distinción enunciada se fundamenta en la exigibilidad o no del procedimiento, lo cual permitiría distinguirlo en: necesario y no necesario. Respecto a estas categorías no puede menos que repetirse las consideraciones que al efecto hiciera SANDULLI de que, entre tales tipos no existe una neta esfera de separación ya que hay grados de “necesariedad”, tanto en lo referente a los elementos que pueden integrarlos como en el relativo al orden de sucesión de las actuaciones.

n Atendiendo a la observación precedente, podemos considerar como necesarios a aquellos procedimientos en los cuales existe una mayor fijeza del número de los elementos que lo integran y del orden de sucesión de los mismos. En sentido contrario, no necesarios, serían aquellos en los cuales se da una total indeterminación de ambos factores; ahora bien, entre los dos extremos enunciados, existe una gama de matices muy amplia ya que la norma reguladora puede especificar las actividades, pero no el órden de sucesión; o bien puede establecer distintos órdenes de acuerdo con circunstancias específicas, etc. Aun en los casos en los cuales puede hablarse de un procedimiento necesario, no existe nunca en dicho supuesto, la posibilidad de que el mismo mantenga una total rigidez e inflexibilidad, ya que, tal característica, escapa del ámbito y de la naturaleza del procedimiento administrativo en general, constituyendo como precedentemente se observó, una de las que lo diferencian del proceso jurisdiccional.

n 4) De acuerdo con el efecto del acto
n
n De gran importancia metodológica es la distinción entre los procedimientos fundada en la naturaleza de los efectos del acto a cuya formación se destina. En virtud de tal criterio pueden distinguirse los procedimientos declarativos de los procedimientos constitutivos, cuyas notas esenciales y subdistinciones, han sido hechas por la reciente doctrina italiana, ofreciéndonos una tipología que es la que servirá de guía a la exposición que sigue a continuación.
n
n Procedimientos declarativos
n Los procedimientos declarativos son aquellos que otorgan certeza de hechos jurídicamente relevantes, entendiendo como tales, a las circunstancias que son calificadas por las normas jurídicas. A través de estos procedimientos se atribuyen calificaciones jurídicas a cosas, a personas y a vínculos determinados, lo cual puede consistir tanto en la atribución de calificaciones jurídicas, como en la creación de cualidades o de atribuciones.

n A estos procedimientos se les subdistingue, de acuerdo con la función que realizan en: declaraciones de ciencia y declaraciones de conocimiento, siendo los más importantes los procedimientos de registro y las verificaciones.


n Procedimientos constitutivos
n Los procedimientos constitutivos son los que tienden a la producción de actos cuyo efecto es el nacimiento, la modificación o la extinción de situaciones subjetivas o de varios de tales efectos conjuntamente. Con relación a la función que realizan los actos que se dictan con base a tales procedimientos, podemos distinguirlos en tres grupos:
n a) procedimiento ablatorios;
n b) procedimientos concesorios;
n c) procedimientos autorizatorios o autorizativos.

n A) Los procedimientos ablatorios han sido así denominados por la doctrina italiana, la cual tomó el término del vocablo latino “ablatio”, indicativo de la acción de quitar, cortar, eliminar. Estos procedimientos son aquellos en virtud de los cuales determinados sujetos por razones de interés general, sufren privaciones que han sido al efecto clasificadas en la siguiente forma:
n A1) Pérdida del derecho de propiedad sobre una cosa (confiscación, expropiación)
n A2) Privación de la disposición de una cosa (requisición)
n A3) Imposición de una prestación de dar (régimen impositivo)
n A4) Imposición de una prestación de hacer (servicio militar)
n A5) Limitación de los derechos personales (inhabilitación)
n B) Los procedimientos concesorios actúan con un efecto contrario al de los ablatorios, produciendo una ampliación de la esfera jurídica subjetiva de los administrados. Al efecto, los mismos pueden aludir a los campos más diversos y poseer variados contenidos, por lo cual, la sub-distinción que sigue a continuación, no intenta agotarlos, sino ilustrar la multiplicidad de objetivos que los mismos pueden perseguir:


n B1) Atribución de un derecho de goce sobre un bien. (concesión)
n B2) Otorgamiento de sumas de dinero (préstamo, subvención)
n B3) Atribución de una especial condición jurídica. (condecoracion, ascenso)

n C) Los procedimientos autorizativos están establecidos para impedir o permitir algo. Este término tan genérico “algo”, empleado para definir la noción implica justamente que la misma es de grandes dimensiones, que se presenta como el procedimiento que elimina o deja sobrevivir un obstáculo jurídico establecido por la norma para que la administración pueda valorar los intereses que juegan el relación:
n 1.- A la realización de una actividad:
n 2.- Al ejercicio de un derecho y,
n 3.- A la producción de determinados efectos jurídicos. Esto nos vincula estrechamente con la figura de los llamados “derechos condicionados”, los cuales si bien no se identifican con la noción en estudio, sin embargo coincide en algunos puntos.


n Con relación al objeto, podemos señalar los siguientes tipos:
n .- Los que facultan o impiden el ejercicio de una actividad.
n .- La autorización que permite el goce de un derecho.
n .- Las que se facultan para la realización de un acto
n .- Procedimientos que tienden a obtener un acto productor de eficacia jurídica.

n 5) De acuerdo con su grado de formación
n Una distinción de gran importancia, en razón de lo cual ha sido objeto de un estudio más detenido por parte de la doctrina nacional y extranjera, es la que distingue a los procedimientos de acuerdo con el grado o momento de su formación. A tal efecto se diferencian a los procedimientos de primer grado de los de segundo grado, de acuerdo con el hecho de que versen o no sobre un proveimiento precedente de la misma administración.


n 6) De acuerdo con el rango de aplicación
n No puede dejar de anotarse que en los países en los cuales existe una ley general sobre procedimientos administrativos, la distinción más usual entre ellos, es la que se funda en su regulación, distinguiéndose entre: procedimiento general, establecido como procedimiento-tipo y procedimientos especiales que son aquellos específicos de determinadas materias.

n 7) De acuerdo con su estructura
n Los procedimientos pueden también clasificarse, de acuerdo con su estructura y atendiendo a la complejidad que la misma presenta en: procedimientos simples y procedimientos complejos.
n Los procedimientos simples o elementales son aquellos constituidos por dos actos solamente; en cuanto que, los complejos están formados por un número superior.
n
n Los complejos pueden a su vez distinguirse, atendiendo a la forma en que se coordinan entre sí los procedimientos simples que los integran, en:
n a) Procedimientos lineales;
n b) Procedimientos convergentes y,
n c) Procedimientos divergentes.
n Los lineales son aquellos en los cuales cada acto sirve como elemento de legitimación o de eficacia del que le sigue. Es decir, que esta noción nos lleva a los procedimientos que presentan una cierta rigidez, en el sentido de que las fases no pueden perder la continuidad y orden establecido en la norma reguladora y, podríamos señalar como característicos, a los procedimientos en los cuales existe una fuerte contraposición de los interés de las partes que actúan.
n Los procedimientos convergentes son aquellos que se producen con relación a algunos proveimientos que, para poder serdictados, deber ser precedidos de dos o más actos que no guardan entre sí nexos procedimentales, constituidos por actos realizados independientemente el uno del otro.

n En los procedimientos divergentes, un acto constituye un presupuesto procedimental de una pluralidad. Ejemplo, el retiro del cargo de un funcionario público de carrera, lleva al acto de inscripción en el registro de elegibles y al procedimiento de pago de prestaciones sociales.