Responsabilidad de la Administración en la Constitución de 1999

Rafael Badell Madrid
Profesor de Derecho Administrativo UCAB

La responsabilidad patrimonial del Estado es un principio fundamental del Estado de Derecho y reconocido expresamente por el Estado Venezolano en diversas disposiciones de la Constitución de 1999, entre las que se encuentra el artículo 6, referido a los “Principios Fundamentales”, el cual prevé que “…el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables…”; y particularmente, el artículo 140, que señala que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.

Además de las anteriores disposiciones, el régimen constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado está reforzado en la Constitución de 1999 a través del reconocimiento constitucional del derecho a la igualdad ante la Ley (Art. 21), el derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 26), el derecho a la propiedad (Art. 115), el principio de la legalidad (Art. 137) y la existencia de la jurisdicción contencioso administrativa (Art. 259), entre otros.

Asimismo, la Exposición de Motivos de la Constitución se encargó de hacer más diáfano el régimen constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, al establecer la universalidad de tal noción, al hacer referencia expresa a la obligación directa que tiene el Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones.

El principio de responsabilidad patrimonial del Estado es parte esencial del Estado de Derecho, pues éste, conjuntamente con los principios de legalidad y de separación de los poderes, conforma la idea del sometimiento del Estado al imperio de la Ley.

La responsabilidad patrimonial del Estado supone la obligación de reparar un daño o un interés protegido, causado por una actuación –independientemente de que ella sea ocasionada por actuaciones conforme a derecho o por actuaciones que contravienen normas jurídicas- siempre que dicho hecho dañoso sea atribuible a una persona y exista un nexo causal entre la actuación y el daño.

En el ámbito del Derecho Civil, la responsabilidad puede ser contractual, la cual se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio causado deriva del incumplimiento de obligaciones establecidas en un acuerdo celebrado en el marco de una relación jurídica; o extracontractual, que deviene de la obligación de reparar y resarcir el daño causado a otro, derivado de actuaciones lícitas o ilícitas que causen daño en la esfera jurídica de los particulares. Ella se fundamenta en la infracción al principio general de no causar daños a otros.

A su vez, se entiende que la responsabilidad extracontractual puede ser de dos tipos, a saber: (i) directa, esto es, aquella producida por hecho propio[1] e (ii) indirecta, esto es, aquella derivada de hechos de personas o cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto responsable. En estos supuestos la Ley presume la culpa del director o custodio que se aprovecha de las personas o cosas sujetas a su dirección o guarda[2].

En nuestro caso, la responsabilidad que se genera cuando el Estado causa daños que le son imputables por su actuación, es similar a la responsabilidad extracontractual del Derecho Civil. Sin embargo, si bien los principios civilistas informaron inicialmente la noción de responsabilidad patrimonial, dicho tipo de responsabilidad del Estado ha evolucionado hasta tener un carácter autónomo y desligado de la noción de responsabilidad civil, el cual se basa en la objetividad: la imputabilidad del daño a la Administración.

En la actualidad, la mayoría de los ordenamientos jurídicos admiten una tesis autónoma respecto de la del Derecho Civil, para determinar la responsabilidad del Estado por los daños que ocasiona la actividad de sus agentes en los administrados. En este sentido Cassagne ha señalado que: “Si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las personas jurídicas, la materia de la responsabilidad del Estado, por su actuación en el ámbito del derecho público, pertenece al derecho administrativo”[3].

En Venezuela, ahora con apoyo más expreso de la Constitución de 1999, la doctrina ha propugnado una tesis integral de la responsabilidad patrimonial, es decir, que derivará de todas las actuaciones de los órganos estatales, y lo que es más importante, objetiva, esto es, independiente de toda noción de intencionalidad (i.e. culpa, dolo).

El problema que se plantea aquí, sin embargo, es que el Estado actúa tanto en el ámbito del Derecho Público, investido de sus prerrogativas –a través de actos y contratos- como en el ámbito del Derecho Privado, sin hacer uso de sus prerrogativas, pero también a través de hechos, actos y contratos. De allí que los administrativistas entienden que la exclusión del Derecho Civil del tema de la responsabilidad del Estado no debe ser absoluta, pues queda para éste la parcela de las situaciones reguladas por el Derecho Civil, es decir, “...cuando la Administración actúa en el campo del derecho privado (v.g. gestión de bienes del dominio privado del Estado)”[4].

De otra parte, la carencia de una regulación específica para la determinación de la responsabilidad del Estado en el ámbito del Derecho Público ha contribuido a que no exista un claro deslinde entre las áreas que a cada una de estas ramas del Derecho –Civil y Administrativo- corresponde normar. Ciertamente, la ausencia de un marco regulatorio que contemple los principios de la responsabilidad patrimonial del Estado como sujeto de Derecho Público, ha llevado a la jurisprudencia a aplicar de manera directa, y no por vía analógica, las disposiciones del Derecho Civil para establecerla.

Sin embargo, el principio general es que la responsabilidad del Estado por los daños causados por las personas que emplee en el servicio público se rige por el Derecho Público y no por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones entre particulares, pues tal responsabilidad debe tener reglas especiales que atiendan a la noción de interés público que el Estado está llamado a satisfacer.

En ese sentido se pronuncia Nallar, cuando al hacer referencia al caso argentino, califica a las normas de Derecho Civil que se refieren a la Responsabilidad del Estado de “manifiestamente inconstitucionales” y “víctimas de una “desubicación fundamental e inútil”: “fundamental” porque no responden a los cimientos del sistema federal argentino, e “inútil” porque en nada colaboran para configurar la responsabilidad del Estado, pues si está prevista en las Constituciones provinciales, allí habremos de dirigirnos, y de no ser así recurriremos a los principios de la Constitución Nacional”[5]. En opinión del mencionado autor, el recurrir a las normas de un ordenamiento jurídico ajeno (i.e. el ordenamiento civil) para determinar la responsabilidad del Estado produce inseguridad jurídica, dada la forma “precaria” y “ociosa” en que dichas normas regulan el tema de la responsabilidad, pues ellas además de referirse sólo a la responsabilidad subjetiva e indirecta y desconocer la teoría del órgano, no llegan a explicar cómo determinar la responsabilidad del Estado cuando actúa lícitamente[6]. Será necesario entonces, según el autor, buscar la solución al tema en los principios generales del Derecho, “en particular aquellos que nacen a partir del derecho natural, de la moral y del ordenamiento jurídico general del país de que se trate”[7].

Por su parte el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, con vacilaciones, ha establecido la importancia de acoger un régimen de Derecho Público para regular la responsabilidad del Estado. Al respecto, ha afirmado que:

“…desde hace algún tiempo se ha venido insistiendo en que no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil, para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo respecta a su actividad extra-contractual. Tal postura tiene su fundamento en que la responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares, cuyas reglas no pueden ser aplicadas exactamente a los sujetos de derecho público que, además de gozar de potestades públicas, gozan de determinados privilegios por ser los tutores del interés general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades públicas conlleva a la realización de actos y negocios jurídicos y a la producción de hechos que transgredan los derechos de los administrados y, por lo tanto, hagan a la Administración responsable bajo unas reglas específicas, es decir, autónomas respecto de las reglas ordinarias que rigen a los particulares”[8].

Lo cierto es que la tesis de la responsabilidad del Estado ha sido progresivamente acogida en los diversos textos constitucionales de nuestra historia. Inicialmente, se reconoció la responsabilidad limitada y subjetiva del Estado frente a los daños causados por autoridades legítimamente reconocidas como de la Administración, con posterioridad, se dio paso al reconocimiento absoluto y objetivo de la responsabilidad del Estado moderno gracias a un vasto desarrollo constitucional, jurisprudencial y doctrinario, que llevó a erigir los ya mencionados artículos 6 y 140 de la Constitución de 1999 como el pilar fundamental de ese sistema de responsabilidad absoluta y objetiva del Estado.

En este orden de ideas, es necesario efectuar un análisis del régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado a la luz de la Constitución de 1999, haciendo especial referencia a los antecedentes constitucionales que marcaron el desarrollo de ese régimen.

1. La Responsabilidad del Estado en la Constitución de 1999 y su evolución

En el ordenamiento jurídico venezolano la ruptura del principio de irresponsabilidad del Estado encuentra su antecedente más remoto en las Leyes de Indias de la época de la Colonia, que consagraban la figura de la Intendencia como órgano que ejercía una jurisdicción especial sobre las controversias surgidas en materia de hacienda y economía de guerra, y a quien correspondía conocer de los perjuicios causados a los particulares por los funcionarios de la Colonia.

La responsabilidad del Estado en nuestro país surgió como producto de las reclamaciones extranjeras. La responsabilidad patrimonial del Estado fue, en un principio, reconocida por intermedio de reclamaciones diplomáticas. Fue precisamente de ese modo, que en 1854 se promulgó la primera Ley que propugnó la posibilidad de reclamar al Gobierno los daños y perjuicios causados, única y exclusivamente, por autoridades legítimas de la República

De otra parte, en el Derecho Venezolano uno de los principales problemas que enfrentó la construcción del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad civil, fue la reticencia de la jurisprudencia -durante casi todo el tiempo de vigencia de la Constitución de 1961- de darle virtualidad a las normas constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad del Estado bajo reglas de Derecho Público, reticencia que, a pesar del encomiable avance que en esta materia se ha producido en las últimas décadas, se ha puesto de manifiesto en recientes decisiones de la propia Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

1.1 La responsabilidad del Estado como Principio Fundamental

La Constitución de 1999 consagra a título de principio fundamental del Estado -en su artículo 6-, que el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.

Lo dispuesto por el mencionado artículo constitucional constituye la piedra angular de la responsabilidad del Estado, pues proclama, como cláusula general, que junto a los principios de la democracia, alternatividad de los poderes, pluralismo, descentralización y otros, el Estado es y será siempre responsable.

Fue precisamente en la Constitución de 1830, cuando Venezuela se separó de la Gran Colombia[9], que por vez primera se incluyó la declaración genérica según la cual el gobierno de Venezuela «es y será siempre republicano, popular, representativo, responsable y alternativo» (énfasis añadido). El carácter responsable del gobierno venezolano, reconocido como un principio fundamental del Estado de derecho, fue repetido en las constituciones sucesivas e incluido en todas las que se dictaron en el curso del siglo XX.

En el mismo sentido, la Constitución de 1961, en su artículo 3 establecía que el “gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo” (énfasis añadido).De manera que es a consecuencia de la continua consagración de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado en todas las Constituciones dictadas en el curso del siglo XX, y el reconocimiento de la misma como un principio fundamental inseparable del Estado de derecho, que se plasmó la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución de 1999 como un principio fundamental.

En ese orden de ideas, y reiterando el carácter de Principio Fundamental que informa la responsabilidad del Estado, debemos destacar la importancia que se confirma con el contenido de la Exposición de Motivos de la propia Constitución, en la cual se dispuso:

«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho público moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones» (énfasis añadido)[10].

Con la entrada en vigor de la Constitución de 1999, definitivamente se logró incluir en un mismo texto constitucional la declaratoria de responsabilidad del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, la responsabilidad derivada de la actividad administrativa, judicial y legislativa, así como de cualquiera de los demás órganos del Estado. En definitiva, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 fue la encargada de esclarecer el carácter amplio y objetivo de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Por otra parte, la Constitución de 1999, tal como se señaló anteriormente, estableció en su artículo 140 que:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.

En este sentido, es preciso destacar que la inclusión de esa norma en el texto constitucional vigente operó de la siguiente manera:

“…dicha norma no estuvo incluida en el proyecto relativo a las ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República presentado por el Presidente Chávez a la Asamblea Constituyente. De acuerdo con el Diario de Debates de dicha Asamblea, la falta de adopción del sistema de responsabilidad que la realidad jurídica reclamaba, habría sido advertida por el ex constituyentista Allan Brewer Carías en la comunicación que enviara al Presidente de la Comisión Constitucional en la sesión de 30-9-99, siendo incluida posteriormente en el Anteproyecto que para las discusiones prepararía la Comisión Constitucional, presentado el 12 de octubre de 1999. (…) Así, quedó incorporada en nuestro nuevo texto constitucional la norma en referencia, que luego de ser sometida a la Asamblea resultaría aprobada con la redacción que hoy le conocemos y a través de la cual, conjuntamente con la disposición contenida en el artículo 259 (antes 206) que atribuye el conocimiento de la materia a la jurisdicción contencioso administrativa, se consagró de manera expresa la base constitucional para un sistema indemnizatorio autónomo de responsabilidad del Estado…”[11].

A todo evento, es claro que esa regulación no dejó dudas del amplísimo abanico de posibilidades que el marco constitucional vigente ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la Administración. En tal sentido, los particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado, bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública, sea administrativa, judicial, legislativa, de control o electoral, de los entes públicos o privados, en ejercicio de tales funciones. Y es que no fue sino hasta la vigente Constitución de 1999, que nuestro ordenamiento jurídico se hizo de normas constitucionales redactadas en sentido positivo y con la objetividad y amplitud que se ha señalado, pues con anterioridad, entiéndase desde la Constitución de 1901 (artículo 14), pasando por las Constituciones de 1904 (artículo 15); 1909 (artículo 21); 1914 (artículo 17); 1922 (artículo 17); 1925 (artículo 39); 1928 (artículo 39); 1929 (artículo 39); 1931 (artículo 39); 1936 (artículo 39); 1945 (artículo 40); 1947 (artículo 24); 1953 (artículo 31) y, finalmente, la de 1961 (artículo 47) –antecedente inmediato de la Constitución de 1999-, la norma que propugnó la tesis de la responsabilidad del Estado se encontraba redactada en sentido negativo.

Así, la Constitución de 1901 –antecedente del artículo 47 de la Constitución de 1961- consagró, ya no como norma atributiva de competencia del Máximo Tribunal[12], el primer precepto rector de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el parágrafo único del artículo 14 de la Constitución de 1901 establecía: «[...] En ningún caso podrán pretender, tanto los nacionales como los extranjeros, que la Nación ni los Estados les indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones que no se hayan ejecutado por autoridades legítimas, obrando en su carácter público».

Esa Constitución de 1901 fue la primera en consagrar la responsabilidad individual del funcionario por extralimitación de funciones en el ejercicio del Poder Público. Tal responsabilidad fue consagrada de manera idéntica por todas las Constituciones dictadas con posterioridad, a excepción de la Constitución de 1953.

Ahora bien, aun cuando la Constitución de 1961 –con vigencia de casi 40 años- ciertamente consagró normas fundamentales del Estado de Derecho que permitieron el desarrollo legislativo, doctrinario y jurisprudencial del tema de la responsabilidad del Estado, ella continuó refriéndose a la responsabilidad del Estado en un sentido negativo. En efecto, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la responsabilidad patrimonial del Estado en términos muy particulares, al reconocer que ella no podía en ningún caso ser pretendida si los daños no hubiesen sido causados por autoridades legítimas de la República o las demás entidades locales, en los siguientes términos: “En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública”.

Esa particular redacción de la Constitución de 1961 era bastante similar a la acogida en la Constitución 1901 y encuentra su explicación en las sucesivas guerras y confrontaciones políticas de la época, lo cual imponía regular que la responsabilidad sólo se admitiría ante los actos de autoridades legítimas. Sin embargo con fundamento en ese precepto comenzó a erigirse un sistema de responsabilidad del Estado por actividad ilícita. En este sentido señaló el Maestro Lares Martínez que:

“Guiado por el propósito de evitar la responsabilidad de las entidades públicas por los daños causados por los rebeldes en nuestras contiendas civiles, muy frecuentes en aquella época, el constituyente reconoció expresamente la responsabilidad civil de la Administración venezolana, en momentos en que era generalmente negada en países extranjeros”[13].

Esa norma se consideró la base constitucional de un sistema autónomo de responsabilidad administrativa extracontractual. Así lo entendió el Tribunal Supremo de Justicia al indicar que: “…la responsabilidad del Estado provenía de la interpretación en contrario de la norma invocada (artículo 47) como consecuencia de la excepción de la República, los Estados y los Municipios de responder por daños causados por personas ajenos a éstos” (paréntesis nuestro)[14].

Ampliando aún más el reconocimiento de la responsabilidad del Estado, la Constitución de 1999 consagró una norma expresa referida a la responsabilidad por la actividad judicial. Tal responsabilidad atañe a los supuestos de error judicial y retardo u omisión injustificados. Así, se estableció en el artículo 48, numeral 8º que:

“Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificada. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez o jueza; y el derecho del Estado, y de actuar contra éstos o éstas”.

A manera de recapitulación, no queda más que resaltar que las disposiciones constitucionales de 1999 mencionadas con anterioridad, proclaman la responsabilidad objetiva y autónoma del Estado como un Principio Fundamental inherente al Estado de Derecho. Supongamos incluso que nuestra Constitución Nacional perdiera todos los capítulos que la componen a excepción del primero de ellos que consagra los Principio Fundamentales de la República, pues aún en ese hipotético supuesto, el Estado continuaría siendo responsable en los términos precedentemente expuestos.

1.2 La responsabilidad del Estado y el Derecho a la Igualdad

El artículo 21 de la Constitución Nacional de 1999 estableció el dogma de que todas las personas son iguales ante la Ley, de lo cual se deriva que:

“1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas.
4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias…”.
Asimismo, el principio de la igualdad en la Constitución de 1999 se vio complementado por la cláusula constitucional de igualdad de las cargas públicas, que se encuentra establecida en el artículo 133, que señala que: “…toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la ley…”.
Cabe señalar que en el derecho moderno, el principio de igualdad ante las cargas públicas -concebido en Italia como el principio de la justicia distributiva- se ha entendido como un elemento esencial de la responsabilidad del Estado, pues ningún particular está obligado a soportar condiciones más gravosas de las que soporta el resto de la comunidad.
La doctrina ha sostenido que «la carga necesaria para la obtención de una utilidad colectiva debe distribuirse proporcionalmente entre todos los miembros de la colectividad y no debe recaer toda ella sobre uno sólo; o sea que todo sacrificio soportado por un ciudadano en sus bienes más allá de aquello con lo que contribuye a la sociedad en virtud de una ley general tributaria, debe ser compensado por el erario público».[15] Con fundamento en este principio incluso ha llegado a afirmarse que en ausencia de texto legal expreso, el Estado se encuentra obligado a indemnizar al particular que hubiere sacrificado su derecho. Si un derecho es suprimido para hacer prevalecer el interés público, esa supresión o sacrificio debe ser contrarrestada por la conversión del derecho restringido a su equivalente económico.
Según lo expuesto, en la Constitución de 1999, específicamente por lo dispuesto en sus artículos 21 y 133 que informan el principio de igualdad ante las cargas públicas, la responsabilidad del Estado descansa en el derecho del administrado a la integridad de su patrimonio.
Anteriormente, la Constitución de 1961 también consagraba el principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas. Así los artículo 56 y 223 de la referida Constitución disponían que «todos están obligados a contribuir a los gastos públicos» y, «el sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas según la capacidad económica del contribuyente atendiendo al principio de la progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida del pueblo», respectivamente.
Incluso, ya desde las Constituciones de 1811 (artículo 152), 1830 (artículo 188), 1901 (numeral 15 del artículo 17), 1914 (artículo 16), 1928 (artículo 32), 1931 (artículo 32), 1945 (artículo 32), 1947 (artículo 46) y 1953 (numeral 8 del artículo 35), se consagraba el principio de la igualdad como un elemento integrante del bloque de garantías amparadas por el Estado.


1.3 La responsabilidad del Estado, el Derecho de Propiedad y la garantía indemnizatoria de la expropiación

Por lo que respecta al derecho de propiedad y a la garantía indemnizatoria de la expropiación, la Constitución Nacional de 1999 dispuso en su artículo 115 que “…se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes…”.

El derecho a la propiedad y a la garantía indemnizatoria de la expropiación se ha entendido, en cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado, como la garantía que tienen los particulares frente a la Administración, de exigir de ésta la reparación de los daños causados cuando se produzca una limitación al derecho de propiedad derivada de la expropiación por causa de utilidad pública o social, servidumbres administrativas, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra, limitaciones por razones urbanísticas o vías de hecho.

Así, consagra el precitado artículo 115 que el derecho de propiedad sólo podrá ser afectado por razones de utilidad pública o social, previa sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización. En forma idéntica se pronuncia la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social con la acotación de que deberá existir una disposición formal de declaratoria de utilidad pública del bien que se pretende afectar.

En efecto, la indemnización por expropiación forzosa se adminicula en la afectación particular del derecho de propiedad y se fundamenta en la previsión del artículo 115 de la Constitución de 1999. En ese sentido, nuestra jurisprudencia ha dejado claramente establecido, haciendo una interpretación extensiva de la norma constitucional que regula el derecho de propiedad y la expropiación, que su aplicación no se limita sólo al supuesto de la expropiación, sino en general, a cualquier supuesto de limitación al derecho de propiedad, entendido éste en un sentido amplio que abarca todo bien o derecho de contenido patrimonial.

La Constitución de 1961 consagraba el derecho de propiedad y a la garantía indemnizatoria de la expropiación en sus artículos 99 y 101, respectivamente. Así, los referidos artículos disponían que:

“Artículo 99. Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general.
(…)
Artículo 101. Sólo por causa de utilidad pública o de interés social, mediante sentencia firme y pago de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes. En la expropiación de inmuebles, con fines de reforma agraria o de ensanche y mejoramiento de poblaciones, y en los casos que por graves razones de interés nacional determine la ley, podrá establecerse el diferimiento del pago por tiempo determinado o su cancelación parcial mediante la emisión de bonos de aceptación obligatoria, con garantía suficiente…”.

Por supuesto, no fue allí donde se positivizaron por vez primera tales derechos. Manifestaciones del derecho de propiedad y de la garantía indemnizatoria de la expropiación han estado incluidas en nuestro orden constitucional desde la Carta Magna de 1811. Así, establecía el artículo 165 de nuestra primera Constitución que: “…todo individuo de la sociedad, teniendo derecho a ser protegido por en el goce de su vida, de su libertad y de sus propiedades con arreglo a las leyes está obligado, por consiguiente, a contribuir por su parte para las expensas de esta protección y aprestar sus servicios personales o un equivalente de ellos cuando sea necesario, pero ninguno puede ser privado de la menor porción de su propiedad ni ésta podrá aplicarse a usos públicos sin su propio consentimiento o el de los Cuerpos Legislativos representantes del pueblo, y cuando alguna pública necesidad legalmente comprobada exigiere que la propiedad de algún ciudadano se aplique a sus semejantes, deberá recibir por ella una justa indemnización…” (énfasis añadido).

Y, en el mismo sentido, las Constituciones de 1819 (artículo 1 y 15), 1830 (artículos 108 y 208), 1901(artículo 17), 1914 (artículo 16), 1922 (artículo 22), 1928 (artículo 32), 1931 (artículo 32), 1945 (artículo 32), 1947 (artículo 65 y 67) y 1953 (artículo 35) consagraron de manera expresa los aludidos derechos.

1.4 La responsabilidad del Estado y el Principio de la Legalidad

El principio de la legalidad se encuentra contenido en el artículo 137 de la Constitución de 1999. En ese sentido, la referida norma dispone que esa Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, y a ellas deben sujetarse su ejercicio.

En ese sentido, el mencionado artículo dispone:

“Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen…”.

De esta manera, el principio de la legalidad, conforme al cual la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público queda sujeta a los mandamientos constitucionales y legales, propugna el sometimiento del ejercicio del Poder Público a la Ley, resultando de ello la nulidad de cualquier actividad desarrollada sin que exista previsión constitucional o legal que la haya autorizado previamente. Lo último, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 de la Constitución, pues en él se estableció que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.

En concreto, con respecto a la responsabilidad del Estado adminiculada al principio de la legalidad, se destaca que el último es uno de los elementos fundamentales que desde siempre ha propugnado el desarrollo doctrinario y jurisprudencial de la primera.

En los mismos términos, el artículo 117 de la Constitución de 1961 disponía que “La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio…”, entendiéndose con ello, que la actuación del Estado está sometida a la voluntad de la Constitución y la Ley.

Las Constituciones de 1830 (artículo 8), 1901(artículo 23), 1914 (artículo 21), 1922 (artículo 28), 1928 (artículo 41), 1931 (artículo 41), 1945 (artículo 42), 1947 (artículo 84) y 1953 (artículo 41) consagraron normas bastante similares a las anteriormente expuestas, en las que el elemento característico lo constituye la sujeción del ejercicio del poder a lo dispuesto por la constitución y las leyes.

1.5 La responsabilidad del Estado, la jurisdicción contencioso administrativa y el derecho a la tutela judicial efectiva

En la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra consagrada en el artículo 259. Así, el referido artículo dispone:

“la jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

La precitada norma incluye ahora la competencia de los tribunales que integran esta especial jurisdicción para conocer de los reclamos por la prestación de servicios públicos. Esa inclusión es importante dada la circunstancia de que en Venezuela los servicios públicos, en su mayoría –bien estuvieren a cargo de empresas del Estado o de particulares- se sustraían del juzgamiento de su responsabilidad por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa y de allí la aplicación del ordenamiento civil para regular tal responsabilidad.

Anteriormente, fue en la Constitución de 1961 cuando por vez primera se consagró el rango constitucional de la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el artículo 206 de la Constitución de 1961 que reconoció el rango constitucional de la mencionada jurisdicción, ponía de relieve el acento que el Constituyente hacía en el control de la arbitrariedad de la Administración como un elemento fundamental para el Estado de Derecho. En este sentido, la norma no sólo contemplaba esta especial jurisdicción, sino que le atribuía la competencia para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a Derecho, incluso por desviación de poder, y condenar al pago de los “daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración” y “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

Desde luego, la consagración expresa de la jurisdicción contencioso administrativa es parte fundamental de la responsabilidad del Estado, pero además, ella debe ser interpretada con la garantía constitucional de acceso a la justicia de los particulares y la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses, la cual se encuentra establecida en la Constitución en los siguientes términos:

“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”.

Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se ve respaldada por la consagración constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva, el cual cuenta como antecedente el artículo 68 de la Constitución de 1961[16], que contemplaba tal derecho en términos bastante similares y que sirvió, por ende, de fundamento a la jurisprudencia, no sólo para el establecimiento de la responsabilidad del Estado, sino además para garantizar la efectividad de los fallos, tanto en lo relativo a las potestades cautelares del juez, como para superar los escollos de las dificultades en la ejecución de la sentencia.

De esa manera, el reconocimiento constitucional de la jurisdicción contencioso administrativa, aunado al reconocimiento del derecho a la igualdad, el derecho de propiedad, el principio de la legalidad, el de la separación de los poderes, el control de la actividad de la Administración y la tutela judicial efectiva, permitieron, sin duda, un importante desarrollo del régimen de la responsabilidad del Estado.

1.6 La responsabilidad del Estado y otras disposiciones constitucionales

De otra parte, el régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado estatuido en la Constitución de 1999 se ve complementado con una serie de disposiciones que coadyuvan a su aplicación, entre las que destacan:

a) Los artículos 26 y 49 de la Constitución que consagran en forma expresa el derecho de lo particulares de acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus intereses frente a los daños ocasionados por la Administración y recibir de éstos una tutela judicial efectiva.

b) Los artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285, relativos a la responsabilidad de los funcionarios públicos.

c) Artículos 232, 242, 244 atinentes a la responsabilidad del Presidente de la República y los Ministros.

d) Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la responsabilidad por violación de derechos humanos.

e) Artículos 55, 115 y 156 ordinal 2°, referidos a la garantía de la propiedad e integridad patrimonial.

f) Artículos 1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316 relacionados con el principio de igualdad ante las cargas públicas.

g) Artículo 117 referido al derecho a gozar de bienes y servicios de calidad y a la indemnización en caso de incumplimiento de tal derecho.

h) La previsión en la Exposición de Motivos de la Constitución de que la responsabilidad del Estado también procede en casos de actuaciones de terceros –personas privadas- en el ejercicio de poderes públicos (vgr. concesionarios).

La propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que el régimen básico de responsabilidad integral del Estado venezolano, permite abarcar todos los daños ocasionados por cualesquiera sea la actividad derivada del ejercicio del Poder Público. En concreto, la Sala estableció que dicho régimen básico de responsabilidad objetiva se encuentra informado por los artículos 25, 29, 30, 46 numeral 4, 49 numeral 8, 115, 139, 140, 141, 199, 216, 222, 232, 244, 255, 259, 281 y 285 de la Constitución de 1999[17].

2. Recepción Jurisprudencial de la Responsabilidad del Estado

En Venezuela –al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia, en donde la construcción de la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado es obra de la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal de Conflictos y de los propios tribunales judiciales- el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es producto del desarrollo o en ocasiones involución jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Si bien en nuestro ordenamiento jurídico la responsabilidad del Estado encuentra consagración en disposiciones constitucionales que datan de 1830 –tal como fue explanado con anterioridad-, un sistema propio de responsabilidad patrimonial del Estado se ha construido con base en decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, y otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante que esos órganos para determinar esa responsabilidad se servían, inicialmente, de las disposiciones del Código Civil y luego, aunque con oscilaciones, postulando reglas propias de derecho público.
En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa referidas a la responsabilidad del Estado se fundamentaron en el sistema de responsabilidad previsto en el Código Civil. Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo del 11 de febrero de 1985, caso Leonor Cedeño Salazar vs. Cadafe, determinó la responsabilidad del Estado y, en consecuencia, condenó a la República al pago de una indemnización a los particulares afectados, con base en el artículo 1.193 del Código Civil, referentes a la responsabilidad civil por guarda de cosas. Igual criterio mantuvo la Sala en casos posteriores, en los que aplicó otras disposiciones del Código Civil para determinar la responsabilidad del Estado[18].
El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a normas del Derecho Civil fue mantenido por el Tribunal Supremo de Justicia, con algunas excepciones[19], incluso durante la vigencia de la Constitución de 1961, la cual proclamaba ya de manera expresa, la responsabilidad autónoma del Estado en su artículo 47.
Tal como sostiene Henrique Iribarren, la evolución jurisprudencial venezolana en esta fase, encierra una paradoja, por cuanto “por un lado todavía emplean el término “responsabilidad civil”, pero por el otro lado cada vez empujan más hacia el sistema de responsabilidad administrativa extracontractual, propio y autónomo del derecho administrativo clásico”[20].

En ese sentido, continua señalando el precitado autor que desde hace ya algún tiempo, magistrales decisiones se han producido al respecto en nuestro ordenamiento jurídico, claro ejemplo de ello lo constituye el “…voto salvado que sobre esta materia propuso el emérito Magistrado, profesor Luis Enrique Farías Mata, (…) en el fallo de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 15 de diciembre de 1992, recaído en el caso SILVIA ROSA RIERA…”.

Así, el referido voto salvado estableció que:

“Finalmente, debe el autor del presente voto salvado concluir afirmando que si este asunto hubiera sido visto desde una perspectiva del estricto Derecho Público menos aún hubiera sido declarado patrimonialmente responsable el servicio público involucrado en el lamentable hecho que dio lugar al asunto subjudice.
En efecto, el régimen jurídico especial que disciplina la actividad de los servicios públicos comporta no sólo la sujeción objetiva de éstos al principio de legalidad, sino una aplicación peculiar del principio de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas, aplicación ésta enraizada o morigerada por las sentencias de los jueces contencioso administrativos, quienes deben apreciar tal actividad de servicios públicos en función del interés general comprometido en la misma. Parta no tener por viables estricta e indiscriminadamente las reglas de responsabilidad civil, concebidas históricamente para las simples relaciones entre los particulares.
Por consiguiente, en criterio del autor del presente voto salvado, la responsabilidad que puede corresponder a las personas morales de Derecho Público, no es ni general ni absoluta, como se ha dicho en la decisión a menudo considerada –no con fundamento- madre del Derecho Administrativo; no se rige, en efecto, directa ni literalmente por las reglas del Código Civil, concebidas para regular las relaciones entre simples particulares; y comporta reglas autónomas y propias, que debe determinar, como ya lo ha hecho, el juez venezolano del contencioso-administrativo, tomando en cuenta la naturaleza del servicio público involucrado, y la necesaria conciliación con el interés general en la prestación del servicio.
Parte de esas reglas propias consisten, en que la exigencia de la ‘falta de servicio’ debe ser necesariamente menor en Derecho Público. Extracontractualmente en Derecho privado se responde hasta por falta levísima; sin embargo, en Derecho público solo responden las administraciones públicas por falta leve, y, en algunos casos, por falta grave”.

Al respecto, señala el Profesor Iribarren que: “…de una simple lectura del texto antes trascrito, aparece la evidencia de que el voto salvado del Magistrado Farías Mata, en el caso SILVIA ROSA RIERA, es el equivalente, en derecho venezolano de la decisión BLANCO del Tribunal de Conflictos francés. Es decir, una de las piedras angulares del derecho administrativo, ante lo cual, hay que rendir homenaje…”.
En apoyo a la evolución que –desde esa famosa decisión en la que el Maestro Luis Henrique Farías Mata salvó su voto- ha venido presentando nuestro marco jurisprudencial, es destacable la decisión dicta por la Sala Político Administrativa el 30 de julio de 2002, en la que se estableció que:
“…no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil, para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo que respecta a su actividad extracontractual. Tal postura tiene su fundamento en que la responsabilidad civil atiene de a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares, cuyas reglas no pueden ser aplicadas exactamente a los sujetos de derecho público que, además de gozar de potestades públicas, gozan de determinados privilegios por ser los tutores del interés general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades públicas conlleva a la realización de actos y negocios jurídicos y a la producción de hechos que pudieron eventualmente transgredir los derechos de los administrados y, por lo tanto, hagan a la Administración responsable en un determinado momento y bajo unas reglas específicas…”[21].

Reafirmando el criterio expuesto, el Tribunal Supremo de Justicia señaló que “…a la luz de la Constitución vigente queda establecida de una manera expresa y sin necesidad de recurrir a interpretación alguna, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños que sufran los administrados como consecuencia de su actividad, por lo que no es imprescindible invocar las normas del Código Civil, ya que la referida responsabilidad se infiere principalmente de las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 3, 21, 30, 133, 140, 259 y 316 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”[22].
De igual manera, en sus inicios, la jurisprudencia limitaba la responsabilidad del Estado, primordialmente, a la responsabilidad extracontractual derivada de la actuación de la Administración, excluyendo así la responsabilidad que es consecuencia tanto de la actividad jurisdiccional como la de la legislativa.
Como apuntamos con anterioridad, fue con la promulgación de la Constitución de 1999 que el principio de responsabilidad del Estado fue reconocido de manera clara y expresa en el artículo 140. Así, con la ayuda de esta disposición y de otras normas de rango constitucional, la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa ha llegado a construir en Venezuela, insistimos no sin oscilaciones y contradicciones, un sistema autónomo de responsabilidad patrimonial del Estado basado en principios propios de Derecho Público.
Un reciente ejemplo de las oscilaciones y contradicciones señaladas, se presenta en el fallo del 1 de octubre de 2002, cuando la Sala Político Administrativa[23], al referirse a la responsabilidad objetiva de la Administración, señaló que “…aún cuando de acuerdo al artículo 140 del texto constitucional vigente la Administración estaría obligada a reparar el daño presuntamente sufrido por CIVCA como consecuencia de su funcionamiento normal, lo cual comporta la noción de responsabilidad objetiva de la Administración, esta Sala no puede dejar de advertir que tal noción admite límites que se derivan de los eximentes de responsabilidad que consagra el derecho común, que no pueden ser soslayados pues atienden a la responsabilidad general por hecho ilícito, como son las constituidas por causas extrañas no imputables, respecto de las cuales no existe razón alguna para que la Administración no pueda invocarlas; y las cuales se configuran en el presente caso por falta de la victima y por el hecho de un tercero…”. El mencionado criterio fue ratificado en idénticos términos, mediante decisión de la propia Sala Político Administrativa en marzo de 2003[24].
Así pues, a pesar de las contradicciones tan evidentes como la que demuestra la decisión señalada con anterioridad, los tribunales que integran la jurisdicción contencioso administrativa han delineado una tesis autónoma de la responsabilidad patrimonial del Estado desde distintas perspectivas, entiéndase por ellas, (i) la responsabilidad de la Administración, (ii) la responsabilidad del Estado Juez y (iii) la responsabilidad del Estado Legislador.

2.1 Responsabilidad de la Administración

En relación a este tema, la doctrina más calificada –García de Enterría y Tomás Ramón Fernández- expone que “la responsabilidad de la Administración es la contrapartida a sus poderes de ejecutabilidad, por sí y ante sí, de los actos que considera necesarios al cumplimiento de sus fines. Lo contrario sería imposición arbitraria, ruptura de la legalidad”[25].

Por ser precisamente la Administración la rama del Poder Público que en mayor número de ocasiones compromete la responsabilidad del Estado, nos dedicaremos a estudiar cuáles son las formas clásicas o típicas de comprometer la responsabilidad del Estado a través de la gestión de la función administrativa y que han sido reconocidas por la jurisprudencia nacional En ese sentido analizaremos:

2.1.1 Fundamento Constitucional

La responsabilidad de la Administración se ve fundamentada, en términos generales, en el precitado artículo 140 de la Constitución de 1999, interpretado conjuntamente con la Exposición de Motivos, conforme a la cual la Administración deberá responder patrimonialmente cuando los daños causados por su actuación –actuación administrativa, falta en la prestación de servicios, riesgo creado, inactividad e incluso actividad desarrollada por terceros- le sean imputables a ésta.

En efecto, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, que comenta la disposición constitucional (Art. 140) establece “…la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas […] de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones”.

Esa amplitud en la cual está contemplada la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución de 1999, da pie para analizar una tipología de tal noción, estudiando, en concreto, la responsabilidad por funcionamiento de servicios, riesgo creado, personas privadas en el ejercicio de funciones públicas y por daños morales causados a los particulares.

2.1.2 Por funcionamiento normal o anormal del servicio

Como mencionamos, la Exposición de Motivos de la Constitución prevé expresamente que la responsabilidad patrimonial de la Administración procede cuando se causen daños por el funcionamiento de los servicios públicos, sea esta lesión causada por funcionamiento normal o anormal de éstos.

En el caso del funcionamiento normal, tal responsabilidad parte, entre otros, del principio de igualdad de las cargas públicas de los particulares (Art. 133, Constitución de 1999), conforme al cual toda persona debe coadyuvar a los gastos públicos generados, inter alia, por la prestación de servicios, por lo cual no puede individualizarse un daño derivado de la prestación del servicio (funcionamiento normal) en una sola persona, sin que ella reciba indemnización por tal daño.

De otra parte, la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio encuentra su justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos. De manera tal que cuando la Administración no cumpla con esa obligación y actúe ilícitamente, deberá indemnizar al particular.

El funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración –Moreau- está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados[26]. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la expresión “funcionamiento normal o anormal del servicio público” se entiende en su sentido más amplio –Parada- como toda manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material (hechos u omisiones) o formal (actos)[27].

Existe una inagotable gama de supuestos bajo los que el Estado puede ser declarado responsable por falta en la prestación de servicios, “…típicos casos de responsabilidad del Estado por falta de servicio son aquellos que nos toca ver a diario en la televisión de personas a quienes se les ha negado asistencia médica en hospitales públicos o que se les ha mandado de vuela para la casa con ausencia de diagnostico o diagnóstico equivocado, que posteriormente causa la muerte del individuo…”[28].

Haciendo referencia a la tesis de la responsabilidad por falta o falla del servicio, la Sala Político Administrativa[29], ha insistido en señalar que “…en la actualidad, atendiendo a principios de derecho público, el acento no está en los criterios de culpa, sino en orden de garantizar la reparación de quien sufre el daño antijurídico, basado en los criterios de falta o falla del servicio e, incluso del riesgo o daño especial (los cuales, a su vez, se fundamentan en los principios de equidad, solidaridad social, igualdad ante las cargas públicas, o al hecho de la insolvencia del agente público para responder al daño), que expresan en alto grado, un sistema de responsabilidad objetiva, es decir, que en menor o mayor medida atienden al daño causado (no obstante que técnicamente para algunos autores tienen sustanciales diferencias con lo que es responsabilidad objetiva, en tanto que para éstos strictu sensu la responsabilidad objetiva supone que siempre se será responsable, excluyéndose así supuestos eximentes de la misma: culpa exclusiva de la victima, hecho de un tercero, la fuerza mayor) y donde la responsabilidad del estado entendida como indirecta pasa entonces a ser directa…” (destacado nuestro).

Recientemente, la Sala Político Administrativa[30] del Tribunal Supremo de Justicia señaló que: “…la Constitución vigente establece un régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de éstos…” (destacado nuestro).

En nuestra opinión, es posible entender la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio como una garantía constitucional enmarcada en el contexto del artículo 117 de nuestra carta magna, pues se garantiza a los particulares el correcto funcionamiento de los servicios públicos y el derecho a obtener el debido resarcimiento de los daños causados por el normal o anormal funcionamiento de los mismos.

Aunado a lo anterior, el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, ha señalado de acuerdo a los principios generales del Derecho Administrativo que han sido reconocidos por los artículos 140 y 141 de la Constitución, e incorporados formalmente en nuestro ordenamiento jurídico-positivo interno, a través del artículo 14 de la Ley Orgánica de Administración Pública de 2001, que el “Estado” responderá patrimonialmente por los daños y perjuicios causados sobre la esfera jurídico-subjetiva de los ciudadanos por sus funcionarios o bienes (lato sensu), sí aquellos pueden ser “imputados” o bien asociados con el “funcionamiento” de la “Administración Pública”.
En concreto, la Sala Político Administrativa, en cuanto a la responsabilidad del Estado por falta o funcionamiento anormal de servicios, estableció que:

“…En efecto, esta Sala ha precisado que la responsabilidad del Estado encuentra actualmente fundamento expreso en los Principios de Igualdad, Solidaridad y Justicia Social o de Equilibrio ante las Cargas Públicas, los cuales se sustentan en el postulado de persecución, consecución, satisfacción y tutela de los intereses colectivos, por parte de las instituciones del Poder Público y sus órganos; motivo por el cual, sí alguna autoridad legítima causa daños o perjuicios a un particular en el ejercicio legal o ilegal de sus potestades públicas, éste último no debe de sufrir individualmente las cargas de esa actividad administrativa, ya que un sujeto que forma parte del colectivo no debe ser sometido a una situación más gravosa de la que soportan la generalidad de los ciudadanos. En tal supuesto negado, el equilibrio debe ser restablecido mediante la indemnización correspondiente, aunque la actividad administrativa fuese lícita o se presuma que es de tal forma, sí causó de manera excepcional un daño o perjuicio cierto.
(…)
Así, el Estado responde ordinariamente por el funcionamiento “anormal” (o por falta) de las instituciones del Poder Público y sus órganos, en el cumplimiento o realización de sus compromisos, cometidos y fines, esto es, por los daños y perjuicios que sean ocasionados, bien sea por las personas (funcionarios y demás trabajadores) que dependen de esos órganos en el ejercicio de sus funciones, o bien sea por las cosas y bienes que le pertenecen o son administradas por esos órganos, sí dicho funcionamiento es consecuencia de una conducta ilícita o contraria al derecho positivo.
(…)
Para el establecimiento de la antes dicha responsabilidad patrimonial del Estado, se requiere de una declaración unilateral de reconocimiento que emane de una autoridad gubernamental con competencia para ello, o de una declaración judicial de condena que derive de un proceso judicial, a través del cual, se determine lo ilícito (o anormal) del funcionamiento y la lesión que esa conducta produjo sobre cualesquiera intereses legítimos y derechos subjetivos…” (destacado nuestro)[31].

2.1.3 Por sacrificio particular

Al igual que la responsabilidad por funcionamiento anormal, el deber de indemnizar por sacrificio particular tiene apoyo constitucional expreso en la Exposición de Motivos que plantea la globalidad de la responsabilidad, conjuntamente con el principio constitucional de igualdad de las cargas públicas.

Se verifica la responsabilidad por sacrificio particular, cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que en virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente soportar.

En tal virtud, la Sala Político Administrativa[32] ha determinado que “…la Administración está obligada, en principio, al resarcimiento en toda circunstancia: sea por su actuación ilegítima; o bien porque en el ejercicio legítimo de sus competencias genere daños a los administrados. En consecuencia, la actividad de la Administración, manifestada a través de cualquiera de sus instituciones mediante las cuales gestiona la prestación de servicios públicos, debe siempre resarcir a los particulares, si por el resultado de su actuación se fractura el equilibrio social, alterando la necesaria igualdad que debe prevalecer entre los ciudadanos ante las cargas públicas, denominado por la doctrina responsabilidad sin falta o por sacrificio particular; o porque en virtud de la misma gestión pública, el daño se produce como resultado de un funcionamiento anormal de la Administración…” (énfasis añadido).

2.1.4 Por riesgo creado
La teoría del riesgo creado ha sido utilizada también por la doctrina y la jurisprudencia para justificar la responsabilidad del Estado frente a la ausencia de falta. Para algunos –López Mesa- ello es «un destacado fenómeno del derecho contemporáneo, el retorno a formas primitivas de imputación de responsabilidad, prescindentes de la exigencia de culpabilidad en el sujeto para atribuirle las consecuencias de un hecho del que es autor material».[33]

Para Rivero, la responsabilidad de la Administración por riesgo se produce cuando “la Administración en el ejercicio de su misión, expone a algunas personas a un riesgo particular: por consiguiente, al crearse ese riesgo se está generando la responsabilidad de un daño. Se señalan como ejemplos los daños causados por actividades técnicas o cosas peligrosas”[34].

Por su parte, Tamayo Jaramillo expresa que una actividad será peligrosa o riesgosa «cada vez que, con cosas o sin ellas, una persona moral o jurídica, con su actividad, genera más peligros de daño de los que, por sí misma, está en capacidad de soportar una persona. La ruptura de ese equilibrio de riesgos con los cuales la naturaleza dotó a los individuos exige que el agente de esa ruptura asuma sus consecuencias».[35]

Así, se interpreta que cuando la Administración lleva a cabo una actividad de la cual se beneficia o aprovecha y crea un riesgo de causar daños, debe responder por el daño causado cuando dicho riesgo se verifique o concrete, con independencia de toda culpa objetiva o subjetiva. Se expresa así, que el daño causado por la actividad riesgosa comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas al imponer a los afectados una carga que no están obligados a soportar.

Por ello se asegura que en este tipo de responsabilidad «la culpa deja de ser la protagonista exclusiva en el escenario de la responsabilidad por daños, pasando a compartir cartel con un factor de atribución nuevo, que al extender su esfera de aplicación va a producir una suerte de socialización de la obligación de responder, por imperio de la afinación del factor de atribución. La resignación cristiana ante lo que antiguamente se denominaban “accidentes” dejó paso a la búsqueda a ultranza de un obligado a reparar el perjuicio. La justicia y la equidad obligaron a asegurar una reparación a las víctimas de accidentes “anónimos” o sin culpa aparente de nadie, cuando echó de verse que significaba una irrealidad la imputación de dichos daños al error humano, apreciado en sentido clásico»[36].

No obstante, hay quienes señalan que la responsabilidad por riesgo excepcional es un régimen subsidiario que sólo resulta aplicable en el supuesto en el que la prueba de la culpa por el demandante resulte imposible, pues si dicha prueba existe carece de sentido determinar la responsabilidad del estado por vía de presunción objetiva. También se esgrime que resulta inconveniente acudir al principio de igualdad ante las cargas públicas para fundamentar la responsabilidad por riesgo, pues ello comportaría extender la responsabilidad del Estado a aquellos supuestos en que los daños causados tienen su origen en la conducta protectora de éste frente a actos o ataques subversivos que ponen en riesgo a la comunidad[37].

Han sido muchos, sin embargo, los ordenamientos jurídicos que bajo la idea del riesgo e inspirados en la jurisprudencia francesa, han determinado la responsabilidad del Estado en múltiples supuestos que abarcan la responsabilidad de la Administración por la presencia de obras que implican un riesgo para la colectividad (i.e. depósitos de municiones o explosivos); los daños causados por enfermos mentales sujetos al cuidado del Estado o de delincuentes reeducados por éste que posteriormente vuelven a delinquir; los daños causados por el uso de armas de fuego por parte de los funcionarios de los órganos de seguridad del Estado, aún cuando se encuentren fuera de servicio; la caída de árboles plantados en la vía pública, entre otros[38].

En nuestro país, la jurisprudencia ha determinado la responsabilidad del Estado por riesgo creado sobre todo en supuestos de daños causados por instalaciones eléctricas. Así, se ha señalado que “la responsabilidad [del Estado] se hace aún más evidente cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio. [...] Si se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin duda a la electricidad, y aun más la de alta tensión, de la cual el guardián saca un provecho, resulta obvio que debe asumir totalmente las consecuencias que deriven del riesgo que crea.[…]”[39].

No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida a restringir a supuestos excepcionales y específicos la responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado que en la actualidad el fundamento de la responsabilidad descansa en el derecho del administrado a la integridad de su patrimonio bajo el principio de igualdad ante las cargas públicas.


2.1.5 Por daños morales causados a particulares

Tal y como se encuentra contemplada la responsabilidad en nuestro texto constitucional, en los artículos 140 y 259, conjuntamente con la Exposición de Motivos, el deber del Estado de indemnizar por daños causados a los particulares en su patrimonio –bienes y derechos- incluye, desde luego, su patrimonio moral.

Así, el daño moral consiste en la afección psíquica, moral, espiritual o emocional que experimenta una persona, con ocasión de una lesión a su acervo moral o emotivo. La jurisprudencia venezolana ha definido el daño moral como aquél inferido “...a derechos inherentes a la personalidad o a valores que pertenecen más al campo afectivo que a la realidad material económica...”.

La doctrina –Pietri- ha distinguido entre (i) los daños morales que recaen sobre bienes inmateriales, de (ii) los daños morales que se derivan de daños materiales o corporales, y que generan en consecuencia un daño moral[40].

En el primer grupo quedan comprendidas las lesiones al honor, a la vida privada, al derecho a la propia imagen, al derecho al nombre de una persona, la lesión a los derechos del cónyuge, y en general todas las lesiones a los derechos individuales o de la personalidad, así como aquellas vinculadas con el aspecto social, relacionadas con la pérdida de la estima que tiene la víctima del daño dentro de la sociedad.

El segundo grupo, se refiere principalmente a los daños morales que se derivan como consecuencia de lesiones físicas de la persona. Tales lesiones causan –además de las implicaciones materiales- un sufrimiento a la persona derivado del daño ocasionado a su cuerpo, que se concreta a través de la imposibilidad o dificultad de disfrutar plenamente de la vida.

Se ha admitido que la Administración, en el ejercicio de las actividades que le competen, puede lesionar el patrimonio moral de los administrados, bien a través de daños a la personalidad de los particulares o bien por medio de daños físicos que ocasionan daños morales, los cuales generarán la responsabilidad del Estado.

En nuestro país, la indemnización del daño moral por la responsabilidad del Estado-Administrador ha sido ampliamente admitida por la jurisprudencia. En un primer momento, ello fue aceptado conforme al régimen común del Código Civil -tal como fue explicado con anterioridad-.

Sobre el 1.196 del Código Civil, que admite la reparación por hecho ilícito respecto del daño moral, configuró la jurisprudencia venezolana la responsabilidad del Estado por las lesiones al patrimonio moral de los particulares.

Así, la Sala Político-Administrativa, mediante decisión referida a la responsabilidad de una empresa del Estado, señaló lo siguiente:

«...tiene establecido la Sala de Casación Civil de esta misma Corte que los daños morales, por su naturaleza esencialmente subjetiva, no está sujetos a una comprobación material directa, pues ella no es posible. Para establecerlo, el legislador en el artículo 1.196 del Código Civil faculta al juzgador para apreciar si el hecho ilícito generador de daños materiales puede ocasionar, además, repercusiones psíquicas o de índole afectiva, lesivas de algún modo al ente moral de la víctima. La apreciación que al respecto hagan los jueces del mérito así como la compensación pecuniaria que acuerden en uso de la facultad discrecional que les concede el citado artículo, son del resorte exclusivo de los jueces del mérito...» (énfasis añadido).[41]

En decisión posterior, la Sala Político Administrativa señaló que «...el reconocimiento del daño moral es uno de los grandes logros del derecho moderno que quedó plasmado en la norma del artículo 1.196 del Código Civil relativo al hecho ilícito pero extensible a todo daño acarreado a la víctima en una relación jurídica...»[42] (énfasis añadido).

La jurisprudencia ha determinado, con base a esta disposición, que el daño moral puede ser ocasionado por la Administración por funcionamiento anormal o sacrificio particular, aun cuando será en el primer supuesto, donde residirán las mayores probabilidades de lesiones al patrimonio moral de los administrados. Un caso especial es aquél en el cual la Administración lesiona el patrimonio moral de los particulares desacreditando su honra y reputación. Piénsese así en el funcionario público que, con ocasión del ejercicio de sus funciones, emite términos difamantes contra determinados particulares, o hace uso de medios oficiales para tales fines.

Sobre la responsabilidad de la Administración en este supuesto, se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 21 de febrero de 1996 (caso G. Mendoza vs Ministerio del Ambiente), al estimar procedente la reclamación por daño moral interpuesta por un particular que consideró que el Poder Ejecutivo había afectado su patrimonio moral al cuestionar su probidad y moralidad en el acto que indebidamente había acordado su destitución.

En esa decisión la Corte destacó que el acto de remoción, había traído consigo un “notorio daño moral al apelante”, por cuanto éste había sido destituido públicamente y sin previo procedimiento, tomado por ciertos hechos que no habían sido probados y que ofendían su moralidad.

Asimismo, respecto del daño moral ocasionado por el descrédito público realizado por la Administración contra determinado particular, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia señaló, en sentencia del 12 de diciembre de 1996, lo siguiente:

«...En relación con la pretensión de condena por daños morales ocasionados por la emisión y divulgación del acto administrativo impugnado, considera la Sala que, en efecto, ella debe proceder, ya que ha quedado determinado a lo largo del proceso no sólo que eran falsas las imputaciones contenidas en la providencia administrativa recurrida [...], por lo que fue absolutamente incorrecto el tacharlo de inmoral, de carácter de dignidad y de honor, y de mantener reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la vida militar; sino también que su carrera militar era promisoria ... ; y que a raíz de su retiro intempestivo de la Armada tuvo el actor que pasar por grandes dificultades, tanto en el ámbito familiar, como entre sus compañeros y amistades, y en el plano profesional y económico, siendo objeto de rechazos y viéndose imposibilitado de conseguir un trabajo acorde con sus capacidades...»[43].

La responsabilidad de la Administración, en estos casos, puede originarse, incluso, en relación con el máximo jerarca, es decir, el Presidente de la República: basta con pensar en las declaraciones presidenciales emitidas a través de medios oficiales de comunicación e, incluso, a través de transmisiones conjuntas de radio y televisión efectuadas con fundamento en el artículo 192 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, y en las cuales se afecte la honra y reputación de diversas personas, jurídicas o naturales, públicas y privadas (i.e.: particulares, empresas, organizaciones sindicales, magistrados del Poder Judicial, etc.).

Ahora bien, bajo la vigencia de la Constitución de 1999, el Tribunal Supremo de Justicia, se ha pronunciado asimismo en relación a los daños morales derivados de lesiones físicas sufridas por el particular cuya responsabilidad era de la Administración. Así, consideró procedente la reclamación por daño moral sufrido por un particular a consecuencia del estallido de un aparato explosivo que le causó daños físicos, en la sentencia de la Sala Político-Administrativa, de fecha 9 de octubre de 2001 (caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa).

Este caso marca, además, una segunda etapa en lo concerniente a las reclamaciones por daño moral, en la cual se admite la responsabilidad del Estado con fundamento en el régimen de Derecho Público previsto en la Constitución al señalar que “en el caso venezolano, ya esta Sala en otras oportunidades ha acordado la indemnización a los ciudadanos que han sufrido daños en su esfera patrimonial o moral, por razón de actos y hechos imputables a la Administración y en el caso específico de hechos ilícitos, la responsabilidad de la Administración había sido determinada en función de los artículos 1185 y siguientes del Código Civil. Más aún, en situaciones similares a la que nos ocupa, se había ordenado la indemnización por daño moral en función del artículo 1193 ejusdem. Ahora bien, desde hace algún tiempo se ha venido insistiendo en que no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil, para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo respecta a su actividad extra-contractual…” (énfasis añadido).

La principal particularidad de esta responsabilidad es que el daño cierto sufrido no debe ser probado sino estimado, estimación que no será vinculante para el juez. Así lo había señalado el Máximo Tribunal al establecer que “...lo que debe acreditarse plenamente en una reclamación por daño moral es el llamado hecho generador del daño moral, o sea, el conjunto de circunstancias de hecho que generan la aflicción cuyo pretium doloris se reclama...”[44].

Igual criterio se mantuvo en la precitada decisión del caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa al señalar la Sala Político-Administrativa que “la indemnización por daño moral encuentra su fundamento en la afección de carácter intangible desde el punto de vista material que se produce en la esfera inmanente al individuo, tomándose en cuenta para su valoración las circunstancias personales de la víctima, es decir, la edad, sexo y el nivel de incapacidad que le produjeron los daños. Este derecho a la indemnización por daño moral no persigue en modo alguno sancionar civilmente al causante del daño –como sucede en otros ordenamientos jurídicos- pues su fundamento es el indemnizar el dolor sufrido por una persona a raíz de una pérdida inmaterial, espiritual o afectiva. De allí que el legislador haya dejado al Juez la estimación de la indemnización que merece en cada caso, quien haya resultado dañado moralmente” (énfasis añadido)[45].

En la determinación de esta responsabilidad, el resto de los elementos configuradores sí serán exigibles, y de allí que deba precisarse la relación de causalidad entre el daño moral y la Administración, referida –por lo general- al funcionamiento anormal de sus servicios.

Ahora bien, el Tribunal Supremo de Justicia tuvo la oportunidad de aplicar el artículo 140 de la Constitución, disposición que pone el acento en el daño causado –en este caso, al patrimonio moral de los afectados- y no en la culpa de la propia Administración, para establecer su responsabilidad, lo que ha significado una evolución jurisprudencial que tiende a ampliar considerablemente, las causas de responsabilidad del Estado-Administración, más allá de las tradicionalmente admitidas.

Así, la Sala Político-Administrativa, en sentencia de 10 de abril de 2002, determinó que el precitado artículo 140, que establece la responsabilidad objetiva de la Administración, abarca la indemnización por los daños morales causados a los particulares, declarando así con lugar los daños morales reclamados por un particular que sufrió electrocución por contacto con un tendido eléctrico propiedad de la empresa pública CADAFE. En esa decisión la Sala determinó lo siguiente:

“En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo con su artículo 140, “a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”, consagrando en definitiva y sin margen de dudas, la responsabilidad objetiva, patrimonial e integral de la Administración, cuando con motivo de su actividad ocasione daños a los particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la Administración ha sido normal o anormal, a los fines de su deber resarcitorio.

De tal manera que tanto la Constitución de 1961, vigente al momento de producirse el siniestro, como la de 1999, establecen el sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo que le es propio al conocimiento y competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, sin que sea necesario recurrir en todo caso a las fuentes del derecho civil sobre el hecho ilícito, para determinar dicha especial responsabilidad. Tal precisión se hace pertinente por cuanto en la evolución histórica de la responsabilidad extracontractual de la Administración, no siempre el Estado resultó ante los administrados responsable por los hechos dañosos que causaba, pues durante mucho tiempo se le dispensó de responsabilidad por parte de los tribunales de justicia, al considerarse que los ciudadanos debían soportar sin reclamo una actividad que por estar destinada a la satisfacción del interés general, suponía un riesgo que los particulares debían afrontar por sí mismos.

En este orden de ideas, de acuerdo al mandato constitucional resulta imperativo señalar los elementos constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la Administración. Tales elementos son, conforme a la Carta Fundamental: 1.- Que se haya producido un daño a los particulares en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos. 2.- Que el daño inferido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento y 3.- La relación de causalidad que obligatoriamente debe existir entre el hecho imputado y el daño producido.

Respecto del ámbito que abarca la responsabilidad del Estado, es terminante la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al disponer que son resarcibles patrimonialmente los daños que sufran los particulares por el funcionamiento de la Administración, en cualquiera de sus bienes y derechos, lo cual implica que el daño moral es igualmente indemnizable, si este tiene origen en una actividad imputable a la Administración” (énfasis añadido)[46].

Este criterio sobre la procedencia de la responsabilidad por daño moral con base en la responsabilidad objetiva del Estado, fue ratificado por la Sala Político-Administrativa Accidental de Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 3 de noviembre de 2004 (publicada el 16 de noviembre de 2004), con ponencia de la Conjuez Maria Luisa Acuña López.

En ese caso, se demandó a la República de Venezuela por indemnización de daños y perjuicios y daño moral, como consecuencia de que en el año 1992, un aviso de señalización ubicado en la autopista dirección Valencia – Tocuyito se desprendió y cayó sobre un vehículo que la transitaba, causándole la muerte a su conductor. Los demandantes fundamentaron la responsabilidad del Estado en los artículos 3 y 206 de la entonces vigente Constitución de 1961, alegando la responsabilidad objetiva del guardián de la cosa prevista en el Código Civil (Arts. 1193, 1185 y 1196 del CC).

Sobre ello, la Sala Político Administrativa Accidental señaló que:

“…en situaciones similares a la que nos ocupa, se había ordenado la indemnización por daños materiales y morales en función del artículo 1193 invocado en este caso por la parte actora (CSJ-SPA, caso Alba Orsetti Cabello Sánchez, 19.07.84; CSJ-SPA, caso Cedeño Salazar vs. Cadafe, 11.02.85; CSJ-SPA, caso Nemecio Cabeza vs. Cadafe 05.04.94).

Ahora bien, […] el constituyente de 1999 […] consagró en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela una norma que prevé de manera expresa y sin necesidad de recurrir a interpretación alguna, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños que sufran los administrados como consecuencia de su actividad. Dicha norma dispone:

“Artículo 140.- El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.

Con la anterior prescripción constitucional, se establece un mandato obligatorio a los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para ordenar cuando sea procedente, la indemnización de los daños sufridos por los particulares como consecuencia de la actividad de la Administración. Dicha norma se encuentra, a su vez, complementada por disposiciones cuyo origen inmediato puede ser encontrado en la Constitución de 1961 y que el Constituyente de 1999 no dudó en incorporar al nuevo Texto Constitucional dado su valor y alcance en protección de los derechos ciudadanos. Tales disposiciones son: el artículo 259 de la Constitución vigente (antiguo 206 de la Constitución de 1961) relativo a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para “condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración”, así como para “conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos” y los artículos 21, 133 y 316 eiusdem (antiguos 61, 56 y 223 respectivamente, de la Constitución de 1961), en los cuales se fundamenta el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas.

En este orden de ideas, resulta evidente que la responsabilidad extracontractual de la Administración encuentra fundamento expreso en la actualidad en el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas. Este principio tiene fundamento en que la Administración persigue la satisfacción y tutela de los intereses colectivos; y, si ésta en ejercicio de sus potestades -por órgano de autoridad legítima- causa un daño a un particular, éste no puede sufrir individualmente las cargas de la actividad dañosa de la Administración. No debe en función del colectivo someterse a un miembro de éste a una situación más gravosa que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante la indemnización correspondiente; por lo que, independientemente de que la actividad de la Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta le ha causado un daño a un particular, la Administración debe responder patrimonialmente.

Se infiere de lo expuesto, que la Constitución vigente establece un régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de éstos.
[…]
Cabe concluir entonces, que del espíritu del Constituyente se deriva inequívocamente la voluntad de consagrar un sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca todos los daños ocasionados por cualquier actividad derivada del ejercicio de cualquiera de las funciones ejercidas por los órganos del Poder Público…” (énfasis añadido).

De esa manera, se reiteró el criterio de la procedencia del daño moral en la responsabilidad del Estado, pero con la particularidad de que acordó el cálculo de la condena a ser pagada por parte de la República en Unidades Tributarias (U.T.).

Es claro que Venezuela ha acogido jurisprudencialmente el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración a través de la aplicación del artículo 140 de la Constitución, extendiendo el alcance de esa responsabilidad a la indemnización de los daños morales causados a los particulares por el funcionamiento de la Administración.

Teoría General de los Procedimientos Administrativos

Hildegard Rondón de Sansó


Clase dictada el día 17 de noviembre de 2004 por la Dra. Hildegard Rondón de Sansó en el primer Curso de Actualización de Derecho Administrativo para Funcionarios de la Administración Pública, denominado “Principios Actuales del Procedimiento Administrativo”, en el auditorio de la Universidad Monteávila. Caracas.

Sumario
I.- Procedimiento
n 1.- Origen etimológico
n 2.- En sentido amplio
n 3.- En sentido teleológico
n 4.- En sentido técnico
n 5.- Definición general.

II.- Procedimiento y proceso
n Premisa
n 1.- Relación de género a especie
n 2.- Acepción semántica
n 3.- En el campo jurídico
n 4.- Diferencias:
n .- Concepto abstracto o concretización
n .- Calificación por el contenido
n .- Conclusiones sobre las diferencias

III.- El procedimiento administrativo y la reserva legal
n 1.- Concepto de reserva legal
n 2.- Elementos de la definición
n 3.- Contenido de la reserva legal
n 4.- Clasificación de la reserva legal
n Reserva legal absoluta
n Reserva legal relativa
n 5.- Mecanismos para determinar la reserva legal absoluta
n 6.- Reserva legal y estado de excepción
n 7.- Motivos del régimen de excepción
n 8.- La reserva legal y el procedimiento administrativo

IV.- Diferencia entre función administrativa y función jurisdiccional vista a través del procedimiento
n 1.- En la jurisdicción
n 2.- En la administración

V.- Diferencia entre procedimiento Administrativo y los restantes procedimientos
n Diferencias
n Conclusiones

VI.- Ámbito subjetivo y material de aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
n Origen
n Enunciado legislativo del ámbito territorial
n Críticas
n Interpretación de la norma
n Nuevas leyes administrativas dictadas:
n 1.- Ley Orgánica de la Administración Pública
n Ámbito de la Ley Orgánica de la Administración Pública
n 2.- Ley de Simplificación de trámites administrativos
n
n Concepto de trámites administrativos
n Simplificación de los trámites administrativos
n Medios para simplificar los trámites
n Principios generales que regulan la simplificación

VII.- Principios rectores del procedimiento administrativo
n Principios relativos a las garantías jurídicas
n Principios que garantizan la eficacia de la actuación administrativa

VIII.- Perfiles estructurales del procedimiento. Etapas fundamentales.
n Fases del procedimiento
n Iniciativa procedimental
n Fase de instrucción
n Fase de decisión


VIX.- Tipología de los procedimientos administrativos
n Criterios para establecer la tipología

PROCEDIMIENTO
n 1.- Origen etimológico.
n El origen etimológico del término “procedimiento” se encuentra en el verbo latino “procedere”, integrado por el prefijo “pro”, que significa “adelante” y el verbo , “cedo”que alude a avanzar, marchar, dirigirse. De allí que el orígen de la acepción nos vincula con la idea de un viaje hacía un destino pré-establecido; de un iter o secuencia que es menester agotar para llegar a una meta. En efecto, es esto la noción fundamental del procedimiento que debe completarse con la mención de que hay etapas o momentos sucesivos que conforman este camino hacía un objetivo.

n 2.- En sentido amplio.
n esto es, en su valor meramente descriptivo, procedimiento es la serie de actos sucesivos destinados a alcanzar un fin determinado.

n 3.- En sentido Teleológico
n es la noción que alude a los cauces para lograr objetivos que están predeterminados, cuya obtención se logra a través de la reiteración de determinadas conductas. En sentido teolológico entonces, el procedimiento es la vía para alcanzar el logro de una finalidad determinada. Se dice que es algo análogo a una cadena de montaje.

n 4.- Sentido Técnico
n Procedimiento es una pluralidad de actuaciones ligados y coordinados entre si, en función del fin perseguido, de tal modo que sin cada una de las decisiones anteriores, los actos posteriores no deberían ser válidos.

n 5.- Definición general
n Recogiendo algunas de las ideas precedentes, se ha dicho que, el procedimiento es el encadenamiento de actos tramitados según un orden y una forma de proceder que ha sido previamente fijada, que se encuentran en íntima relación con la unidad de efecto jurídico común o final.

PROCEDIMIENTO Y PROCESO
Premisa:
El alcance de la diferencia entre procedimiento y proceso no se encuentra aún claramente dilucidado, existiendo incluso una tendencia a considerarlos como términos equivalentes.

n 1.- Relación de género a especie.
n Pero el punto está en establecer cuál es el género y cuál es la especie. Los diccionarios generales definen al término proceso identificándolo con el transcurso del tiempo y, con el hecho de la evolución o desarrollo de una serie de fases; en cuanto que le dan a la palabra procedimiento el sentido de la acción o modo de obrar.

n 2.- Acepción semántica.
n Permite a algunos autores desvincular a la noción del proceso del querer humano, considerando que alude a los sucesos que se producen en la naturaleza en forma tanto espontánea como provocada, pero en atención a las leyes que la rigen (proceso de fermentación, proceso de envejecimiento y en general todos los procesos biológicos). Por el contrario, el procedimiento estaría conectado con una acción humana, siendo la sucesión de actuaciones voluntarias dirigidas a la obtención de un resultado.


n 3.- En el campo jurídico:
n Las diferencias parten del hecho de que se trata de un conjunto de actuaciones realizadas para obtener un fin específico. De allí que ambos poseen dos elementos comunes: uno de naturaleza material, constituido por la secuencia de actuaciones, esto es, por la sucesión en el tiempo de determinados actos y, el otro, de naturaleza teleológica que está dada por el hecho de que ambos se encaminan al logro de un objetivo determinado.

n 4.- Diferencia basada en la genericidad o especificidad de la noción, o bien, se alude al contenido material o inmaterial de las actuaciones, o bien, finalmente a la calificación de las secuencias.

n Concepto Abstracto o concretización.
n Para algunos, la distinción se basa en que el procedimiento es un concepto abstracto; en cuanto que, el proceso constituye su concretización. La crítica fundamental es que la fórmula puede ser perfectamente invertida: por ejemplo, el proceso de ejecución -noción genérica- permite muchos procedimientos como lo son el de ejecución de hipotecas; ejecución de oficio; ejecución sobre los bienes.

n Calificación por el contenido
n Estima que el proceso es la satisfacción por vía jurisdiccional de una pretensión, limitándose el procedimiento a indicar el elemento formal, esto es, la forma que reviste el ejercicio de la acción. Es así como se señala que “todo proceso tiene un procedimiento”. La crítica a esta tesis está en que la misma resulta eficaz en el campo del Derecho Procesal pero no fuera de este orden.

n Carácter litigioso del proceso, lo cual no existe en el procedimiento. La crítica recuerda que existen procesos sin litis y al mismo tiempo litis sin proceso y que, así mismo, en los procedimientos administrativos puede estar presente el carácter litigioso. (Procedimientos cuasijurisdiccionales).
n Conclusiones sobre las diferencias.
n 1.- Pareciera indudable que procedimiento y proceso son formas de actuación que, en el campo del Derecho Público, constituyen una pré-ordenación del actuar de los poderes públicos por si mismos, de oficio o a instancia de parte o en colaboración de terceros, establecido como garantía de los sujetos del ordenamiento jurídico.
n
n 2.- Para que exista Estado de Derecho es necesaria una regulación expresa de cada una de las funciones que el ente público ejerce.
n
n 3.- El procedimiento es común a todas las funciones del Estado y como tal es un concepto que corresponde como lo señala González Pérez, a la Teoría General del Derecho.
n
n 4.- Procedimentalización:
n En el campo de la actividad administrativa el procedimiento se presenta como la forma de la función administrativa (Benvenuti), detectándose el hecho de que en la medida en que el Estado de Derecho deja de ser una simple apariencia, las funciones públicas se procesalizan cada vez más, por cuanto el procedimiento es una garantía de la legalidad de la actuación. Es así como en el Estado Absoluto hay una gran libertad de formas; pero a medida que el ciudadano adquiere mayores derechos frente al poder público, éstos someten su actuación a reglas reguladoras de su conducta. El procedimiento se transforma en la “forma general de la actuación de las actividades públicas” (Giannini)

n 5.- La tendencia de nuestra época es la “procedimentalización” de las funciones, lo cual adquiere rango constitucional y desarrollo legislativo. La procedimentalización no es otra cosa que la forma de expresión de las potestades públicas.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA RESERVA LEGAL
n 1.- Concepto de Reserva Legal.
n Consiste en el sometimiento de las materias fundamentales relativas a la organización del Estado y los derechos y garantías de los ciudadanos, a su regulación exclusiva mediante ley formal, excluyendo así, el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo o el uso de cualquier otra fuente o la actuación de otras autoridades.
n 2.- Elementos de la definición
n 1.- La reserva legal es el monopolio que tiene la ley formal sobre determinadas materias.
n 2.- El monopolio legislativo por parte del legislador nacional, se ejerce mediante el procedimiento especial previsto en la Constitución.
n 3.- El resultado de la actuación exclusiva del Poder Legislativo Nacional, efectuado mediante el procedimiento expreso de formación de las normas previstas en la Constitución se denomina ley formal.

n 3.- Contenido de la Reserva Legal.
n La materia de la reserva legal está constituida por:
n a) Los derechos, deberes y garantías de los sujetos del ordenamiento.
n b) Las normas sobre derechos humanos aún cuando no figuren mencionadas en la Constitución.
n c) Las disposiciones organizativas de las estructuras fundamentales del Estado.(entes constitucionalmente previstos)
n d) Las materias expresamente reservadas a la ley formal por disposición constitucional o de la misma ley formal.

n 4.- Clasificación de la Reserva legal
n A) Reserva legal absoluta y, B) Reserva legal relativa.

n Reserva Legal Absoluta.
n Es aquella que excluye completamente el ejercicio de la potestad reglamentaria. Se encuentra en los casos en los cuales hay una exhortación expresa de la norma de mayor rango al legislador, o bien, cuando la naturaleza misma de la materia es contraria a la regulación del Poder Ejecutivo.

n Reserva Legal Relativa
n La materia que, si bien ha de ser regida por una ley formal, sin embargo admite reglamentos de ejecución, por exhortación expresa, o, en virtud de la facultad genérica prevista para el ejercicio de la potestad reglamentaria ejecutiva o vinculada.

n 5.- Mecanismos para determinar la reserva legal absoluta
n 1) La Constitución remite a una ley orgánica;
n 2) La Constitución remite a una ley formal y ésta a una ley especial;
n 3) La ley remite a otra ley;

n 4) finalmente, cuando la naturaleza de la materia excluye el ejercicio de la potestad reglamentaria por alguna de las siguientes razones:
n a) porque la regulación de dicha materia se ha agotado en el dispositivo de la ley;
n b) porque la ley traza en forma minuciosa el campo en que la potestad reglamentaria puede ejercerse, con lo cual excluye a las restantes materias no enunciadas;
n c) porque la ley le acuerda autonomía normativa a un ente sobre determinadas materias, las cuales quedan libradas en consecuencia al solo ejercicio de dicha potestad autonómica.
n Con respecto a estos casos la legislación presenta modalidades muy especiales: En algunas oportunidades, si bien concede la autonomía que permite al ente legislar, sin embargo establece además, en forma expresa, el ejercicio de la potestad reglamentaria. En ciertas hipótesis la ley misma deslinda perfectamente los campos en los cuales ambas facultades se ejercen; en otros, se limita a acordarlas, lo cual fomenta conflictos de poderes y la emanación de normas que pueden ser contradictorias.

n 6.- Reserva Legal y Estado de Excepción
n Durante la presencia de los estados de excepción será necesario dictar regulaciones: a) que corresponden a la reserva legal; b) que suspendan la eficacia de normas reguladoras de la materia. Operar en tal forma significa entrar en la barrera de la reserva legal, la cual en consecuencia, pierde su rigidez ya que permite que un órgano diferente al Poder Legislativo pueda dictar normas de excepción. En efecto, será a través del levantamiento de la reserva legal que podrían operar las medidas de excepción dirigidas a resolver las situaciones que afectan la vida institucional.


n 7.- Motivos del Régimen de excepción.
n Ningún legislador podría enunciar tales medidas taxativamente, por cuanto ellas son múltiples y serán tantas cuantas sean necesarias para atender a la situación específica. De allí que no hay un solo modelo que pueda servir como formulario para el futuro, ya que, como veremos, son varios los supuestos que la Constitución y la ley contemplan de estados de excepción y, como en las patologías, no existe para combatirlas una medicina única que sirva para todos los casos. Un terremoto; una intoxicación colectiva; una inundación; una crisis financiera que produzca el desmoronamiento del sistema bancario; un paro general que conduzca al cese de las actividades económicas, pueden ser todos y cada uno de ellos calificados como estados de excepción; pero las medicinas que han de emplearse en cada caso son diferentes.
n 8.- La reserva legal y el procedimiento administrativo
n La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece una serie de pautas que conforman el ámbito de la reserva legal. Ellas son:

n 1.- El principio de legalidad de los actos administrativos contemplados en el artículo 10 ejusdem: "Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la ley.“

n 2.- La irretroactividad de las nuevas interpretaciones de la administración. Al efecto el artículo 11 señala: "Los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes".

n 3.- Principio de motivación contemplado en el artículo 9 según el cual: "Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto".

n 4.- El principio de discrecionalidad es también una consecuencia de la reserva legal, señalando el artículo 12 lo siguiente: "Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia."

n 5.- Principio de la inderogabilidad singular de lo reglamentos contenido en el artículo 13 ejusdem que señala: "Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dicto la disposición general".


DIFERENCIA ENTRE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL VISTA A TRAVES DEL PROCEDIMIENTO
n Podemos aislar en cada una de las funciones enunciadas las siguientes notas:
n
n 1.- En la jurisdicción:
n 1) Los hechos son circunstancias pasadas, definitivamente concluidas. La situación que se plantea al juez es un episodio que ya está cerrado y sobre el cual ni él ni las partes pueden innovar.
n 2) Los intereses u otras situaciones sujetivas que están presentes en el juicio, atañen solo a las partes cualquiera que sea su ámbito y naturaleza
n 3) La posición del Juez es la de un árbitro que decide una situación que le es completamente ajena en el plano personal y que, en ningún momento va a afectar su propia esfera
n 4) La función del juez es la de sustituirse a las partes para resolver la procedencia o no de sus respectivas pretensiones

n 5) La preclusión es principio que inspira al proceso en base al cual el mismo se presenta como fases que, una vez concluidas se cierran, extinguiéndose las facultades de las partes para actuar.
n 6) El número de los procesos es relativamente pobre si los mismos se califican por el efecto de la sentencia: declarativos, constitutivos y de condena.
n 7) Las etapas del proceso son todas necesarias, siendo excepcionales los casos en los cuales alguna de ellas es omitida.

n 2.- En la administración:

n 1) Los hechos están constantemente renovándose, porque obedecen a la dinámica de la vida colectiva
n 2) Los intereses. Cada participante en el procedimiento administrativo aporta al mismo los intereses del cual es titular y de allí, que el órgano que ha de decidir –al cual es menester considerar como parte- presente su propio interés.

n 3) La posición del órgano que dicta el proveimiento. El órgano que dicta el proveimiento está involucrado en una cuestión que para él no le es extraña. La noción de imparcialidad no es la misma que rige en el proceso jurisdiccional. Por otra parte, la eficacia del proveimiento en una u otra forma, alcanza al autor del acto.
n 4) El efecto de la decisión definitiva no es la permanencia de la situación por cuanto, ella en principio, puede ser modificada por vía de recurso o por vía del ejercicio de la potestad revocatoria
n 5) Por lo que atañe a la preclusión, el procedimiento administrativo no presenta el hermetismo del proceso, ya que sus fases no son episodios cerrados, sino que se admite el control de las actuaciones pasadas y, asimismo el predominio del principio de informalidad de su fase de sustanciación.
n 6) Por lo que respecta al número de procesos, los procedimientos administrativos presentan una gran variedad de efectos, formas y contenido, ya que atienden a la multiplicidad de intereses que la administración tutela. Lo anterior dificulta una clasificación unitaria o una tipología única.
n 7)Las etapas que han sido aisladas en el procedimiento administrativo (iniciación, sustanciación, decisión) no son necesarias, ya que la única fase a la cual puede atribuírsele tal carácter es la de la decisión.


DIFERENCIA ENTRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS RESTANTES PROCEDIMIENTOS
n 1.- Lo que distingue al procedimiento administrativo de los otros procedimientos no es el hecho de que constituye una secuencia de actos destinados a la producción de una decisión de carácter definitiva, por cuanto esta característica existe para todos los actos de los poderes públicos (la ley, la sentencia, la conformación de los pronunciamientos parlamentarios, etc). Lo que lo distingue esencialmente es que se trata de una secuencia destinada a la composición concreta de una pluralidad de intereses.

n 2.- Se dice que el procedimiento administrativo es la forma de las funciones administrativas para significar con ello que el desarrollo de una función es procedimiento, por cuanto está dirigido a poner en relevancia, a detectar los intereses en juego, lo cual explica varios hechos:


n a) Ante todo explica el por qué cuando falta la necesidad de poner en evidencia determinados intereses no hay necesidad del procedimiento administrativo. Lo cual sucede por diferentes razones: para los actos ejecutivos reales, (emisión de señales-órdenes para regular el tráfico; la inspección de los bienes culturales para constatar su estado, etc.) Estos actos son meras actuaciones de otros actos de distinto contenido, en los cuales, ya los intereses en juego habían sido ponderados.

n b) Explica igualmente el hecho de que es la misma norma la que considere que un interés es preeminente al punto de sacrificar en su beneficio a cualquier otro. Un ejemplo típico se encuentra en los proveimientos de urgencia en caso de estados de excepción

n c) Cuando la norma quiere dejar a la autoridad una amplísima latitud decisoria de carácter no publicista, sino privatista y con tal fin, aparece la figura subjetiva pública como sujeto de derecho privado (ente público económico en materia bancaria o de seguros)


n d) Lo anterior también justifica los sucesos que se realizan a la inversa, constituidos por la extensión del procedimiento, incluso en actividades de la administración que son de derecho privado, lo cual sucede cuando se introducen conjuntamente con la actividad de derecho privado una o varias actividades paralelas de procedimiento de derecho público que ponen en evidencia los intereses que se encuentran en juego. Tal es el caso de las licitaciones y en general de todas las formas de realizar los contratos de los entes públicos con respecto a los cuales se desea hacer del conocimiento de todos, la transparencia de su realización, mediante controles y publicidad de los motivos de interés público específicos del contrato.

n e) También se explica la razón por la cual el procedimiento se reduce a pequeñas dimensiones cuando los intereses que deben darse a conocer sean uno o dos y, al contrario, sea más complejo cuando aumenten los intereses que deban ser ponderados. Existe una proporción entre el número de los intereses y la dimensión del procedimiento

n f)Finalmente, explica la razón en virtud de la cual la forma procedimental tenga un ámbito mayor que la discrecionalidad.


n g) La actividad discrecional es procedimentalizada en la medida en que sea necesario procedimentalizar la ponderación comparativa de los intereses primarios con respecto a los intereses secundarios. Sin embargo, la procedimentalización puede referirse también a aspectos no discrecionales de la actividad de la autoridad (aspectos vinculados) y puede referirse a una actividad no autoritaria.
n
n Conclusión
n De todo lo anterior emerge que el procedimiento administrativo opera en función de la ponderación de los intereses, los cuales pueden ser intereses públicos, colectivos y privados conjuntamente. El procedimiento administrativo tiende a ponderar el interés público primario del cual es tributaria la autoridad, con cualquier otro interés que esté presente en el procedimiento y que sea considerado tutelable a través de los actos que concurren en la instrucción del mismo.


AMBITO SUBJETIVO Y MATERIAL DE APLICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
n Origen
n 1.- La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Publicada el 01 de julio de 1981), fue originalmente sancionada por el Congreso Nacional el 08 de diciembre de 1980; pero el Presidente de la República, solicitó su reconsideración en base al artículo 173 de la Constitución de 1961 (veto presidencial), entrando en vigencia el 1 de enero de 1982, por cuanto estuvo sometida a una vacatio legis.


Ámbito organizativo y sustantivo de aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
n Por lo que atañe al ámbito organizativo vamos a determinar cuales son las esferas territoriales del Estado en los cuales se aplica la ley y cuáles los organismos a los que está destinada.
n
n Por lo que respecta al ámbito sustantivo con el mismo queremos precisar a qué clase de procedimiento se aplica la ley, es decir, si las normas que la misma contiene, rigen para todos los procedimientos o si hay procedimientos excluidos y cuáles son.

n Enunciado legislativo del ámbito territorial
n El ámbito organizativo o territorial se encuentra enunciado en el artículo 1 que señala lo siguiente:
n “La Administración Pública Nacional y la Administración Pública Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes orgánicas, ajustaran su actividad a las prescripciones de la presente ley.
n
n Las administraciones estadales y municipales, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la República, ajustarán igualmente sus actividades a la presente ley en cuanto les sea aplicable”.

n Críticas
n El enunciado del artículo es defectuoso, por cuanto contrapone la Administración Pública Nacional a la Administración Pública Descentralizada cuando es sabido que la Administración Pública Nacional puede ser Administración Pública Central y Administración Pública Descentralizada. Lo que ha debido distinguirse era entre administración Pública Nacional y las administraciones territoriales, constituidas por los Estados, Distritos Metropolitanos, los Distritos y los Municipios.
n Interpretación de la norma
n Administración pública Nacional:
n Por lo que atañe a la Administración Pública Nacional, debe entenderse como tal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública, a la administración pública del Poder Ejecutivo Nacional. No lo dice así en forma expresa la enunciada ley pero, se pone en evidencia tal criterio de su contexto, en especial del enunciado del Título III. Allí se señala cuáles son los organismos de la Administración Pública Central del Poder Nacional, indicándose como a tales los siguientes:
n
n I.- Los órganos superiores de la Administración Pública Central:
n El Presidente de la República, El Vicepresidente Ejecutivo, El Consejo de Ministros, Los Ministros y Viceministros.
n Además hay órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que son la Procuraduría General de la República, El Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los Gabinetes Sectoriales y los Gabinetes Ministeriales.

n Menciona la ley comentada también a los Consejos Nacionales que pueden ser permanentes o temporales; a las Comisiones que pueden ser presidenciales o interministeriales que, a su vez, pueden ser permanentes o temporales; a las autoridades únicas de área o de región y los órganos o entes rectores de los sistemas de apoyo que al igual que las oficinas nacionales operan como un sistema de apoyo técnico y logístico.
n
n II.- Además de los órganos de la administración central están los órganos desconcentrados y los órganos descentralizados funcionalmente, las empresas del Estado, las Fundaciones del Estado y las Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado.
n
n Al lado de la Administración Nacional en el ámbito territorial se encuentran las Administraciones de los Estados, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
n Ahora bien, en el plano sustantivo existen administraciones dependientes de poderes distintos al Poder Ejecutivo que son los órganos de sustento de los restantes poderes del Estado.

n Las nuevas leyes administrativas dictadas
n 1.- Ley Orgánica de la Administración Pública que tiene por objeto, como lo señala su artículo primero establecer los principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento de la administración pública; los principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la administración pública nacional y de la administración descentralizada funcionalmente, así como regular los compromisos de gestión; crear mecanismos para promover la participación y el control sobre las políticas y resultado público y establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos.

n Ámbito de la Ley Orgánica de la Administración Pública
n la Ley Orgánica de la Administración Pública la misma dispone expresamente que rige para la Administración Pública Nacional y para las administraciones de los estados, distritos metropolitanos y municipios en vía principal., Supletoriamente las disposiciones de la ley pueden aplicarse a los demás órganos del poder público.
n
n 2.- Ley de Simplificación de Trámites Administrativos
n La Ley Orgánica de Simplificacion de Trámites Administrativos fue dictada mediante Decreto 386 del 5 de octubre de 1999, dictado por el Presidente de la República en base a la facultad que le acordara una ley habilitante, de conformidad con lo que entonces disponía el ordinal 8° del artículo 190 de la Constitución del 61. En las “Disposiciones Generales” se establece cual es el ámbito de la normativa, señalándose al efecto que está destinada tanto a la Administración Pública Central como a la Administración Descentralizada funcionalmente a nivel nacional, pero su aplicación también podrá hacerse supletoriamente en las Administraciones Estadales y Municipales en todo lo no regulado por su Constitución y Leyes respectivas.

n Concepto de trámites administrativos
n “Por trámites administrativos” se entienden las diligencias, actuaciones o gestiones que realizan los particulares ante los órganos y entes de la Administración Pública para la resolución de un asunto determinado.

n Simplificación de los trámites administrativos
n El Decreto define la simplificación como la búsqueda de los siguientes objetivos:
n
n 1) Racionalizar los trámites que realizan los particulares ante la Administración Pública;
n 2) Reducir los gastos operativos obteniendo ahorro presupuestario y cubriendo insuficiencia de carácter fiscal y;
n 4) Mejorar las relaciones de la Administración Pública con los ciudadanos.

n Medios para simplificar los trámites
n El Decreto Ley nos da una serie de reglas que son las siguientes:
n 1) La supresión de los trámites innecesarios que incrementan el costo operativo de la administración, hacen menos eficiente su funcionamiento y propician conductas deshonestas por parte de los funcionarios.
n
n 2) La simplificación y mejora de los trámites realmente útiles, lo cual implica entre otros aspectos lo siguiente:
n a) Llevar los trámites a la forma más sencilla posible, reduciendo al mínimo los requisitos y exigencias de los ciudadanos, dejando únicamente los pasos indispensables para cumplir con el propósito predispuesto;
n b) Rediseñar el trámite;
n c) Propiciar la participación ciudadana;
n d) Utilizar al máximo los elementos tecnológicos de los que se dispongan actualmente;
n e) Incorporar controles automatizados;
n f) Crear incentivos o servicios adicionales que puedan otorgarse a la comunidad en contra prestación al cumplimiento oportuno del trámite;
n g) Evitar en lo posible las instancias en las cuales el juicio subjetivo del funcionario pueda interferir en el proceso;
n h) Evitar la agrupación de funciones en una misma instancia a los fines de prevenir la manipulación de información.

n 3) Concentrar trámites evitando la repetición de alguno en varias entidades.

n Principios generales que regulan la simplificación
n Son los siguientes:
n 1) La presunción de buena fé del ciudadano
n 2) La simplicidad, transparencia, celeridad y eficacia de la Administración Pública.
n 3) La actividad de la administración pública al servicio de los ciudadanos
n 4) La desconcentración de la toma de decisiones por parte de los órganos de dirección.

n Presunción de buena fe
n Por lo que atañe a la presunción de buena fé, las consecuencias de la misma son fundamentalmente las siguientes:


n a) Se debe tener por cierta la declaración del administrado, salvo prueba en contrario.
n b) La posibilidad de sustituir documentos y requisitos por las declaraciones juradas efectuadas por el interesado o su representante mediante carta-poder.
n c) No es indispensable la comparecencia personal del interesado el cual podrá hacerse representar mediante carta poder.
n d) Las administraciones públicas no pueden exigir a los administrados pruebas diferentes y adicionales a las expresamente señaladas por la ley.
n e) Los órganos de la administración pública no pueden exigir ningún tipo de prueba por hechos que no hayan sido controvertidos, pues mientras no se demuestre lo contrario, se presume cierta la información declarada o proporcionada por el ciudadano.
n f) Los órganos y entes de la administración aceptarán la presentación de instrumentos privados en sustitución de instrumentos públicos y de copias simples o fotostáticas en lugar del original, salvo los casos expresamente previstos en la ley

n g) No se podrá exigir el cumplimiento de un requisito cuando éste debió acreditarse para obtener la culminación de un trámite anterior ya cumplido.
n h) No se exigirán comprobantes de pago correspondientes a períodos anteriores, como condición para aceptar un nuevo pago


n Simplicidad, Transparencia, Celeridad y Eficacia
n Se plantea a través de las siguientes normas:

n a) Cuando un derecho o una actividad hayan sido regulados de manera general la administración no podrá exigir requisitos adicionales no contemplados en dicha regulación.
n b) No se exigirá la presentación de copias certificadas o fotostáticas de documentos que la administración tenga en su poder. Deberán implementarse bases de datos de fácil acceso
n c) Deberán identificarse los requisitos y permisos no previstos en la ley que limiten o entraben el libre ejercicio de la actividad a fin de establecer su supresión

n d) Todos los actos a través de los cuales se exprese la Administración por escrito deberán expedirse en original y un máximo de tres copias una de las cuales deberá ser enviada para su conservación y consulta al archivo central del organismo.
n e) No podrá exigirse para trámite alguno la presentación de copias certificadas actualizadas de partidas de nacimiento, matrimonio o defunción, así como de cualquier otro documento, salvo los casos expresamente establecidos por ley.
n f) Si el administrado presenta su cédula de identidad no podrá exigírsele copia certificada de la partida de nacimiento, salvo disposición expresa de la ley
n g) En caso de pérdida, deterioro o destrucción de documentos personales será suficiente al declaración del administrado para su reexpedición y no podrá exigirse prueba adicional
n h) El pago de las obligaciones de los particulares a los órganos y entes de la Administración podrá realizarse a través de cualquier medio, incluyendo las transferencias electrónicas de fondo, abono en cuenta y sistema de crédito.

PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
n Además del más amplio de todos, que sirve de telón de fondo al sistema, como lo es el principio de legalidad, pueden distinguirse dos grandes grupos de principios de acuerdo con el objetivo específico que persiguen, así: los principios que constituyen garantías jurídicas de los administrados, en el sentido de que aseguran o salvaguardan sus intereses y, los principios que se destinan a garantizar la eficacia administrativa de la actuación administrativa.
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n I.- PRINCIPIOS RELATIVOS A LAS GARANTÍAS JURÍDICAS.
n a) Principio del “audire alteram partem”
n Consagración del principio
n En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no hay una fórmula general consagratoria del principio, sino que el mismo aparece en una serie de disposiciones que garantizan a los titulares de derechos e intereses su efectiva participación en los procedimientos administrativos. Así:


n 1.- El artículo 23, que garantiza que quienes ostenten la titularidad en un derecho subjetivo o de un interés personal, legítimo y directo, “aunque no hubieren intervenido en la iniciación del procedimiento”, pueden ejercer la facultad de “apersonarse en el mismo en cualquier estado en que se encuentre la tramitación”.
n 2.- El artículo 59 en lo que atañe al procedimiento ordinario, señala lo siguiente: “Los interesados y sus representantes tienen derecho en cualquier estado o grado del procedimiento, a examinar, leer y copiar cualquier documento contenido en el expediente, así como a pedir certificación del mismo”.
n 3.- En las normas relativas a la notificación del acto se exige que la misma sea real y efectiva.
n 4.- La recurribilidad de los actos, en virtud de la cual todos los interesados pueden interponer los recursos que la ley establece contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, si el acto lesiona sus derechos o intereses legítimos, personales y directos.


n b) Principio de imparcialidad
n 1.- Este principio exige que la posición de la Administración frente a los distintos sujetos que intervienen en el procedimiento sea equidistante, en el sentido de que no se incline hacia uno de ellos fundada en circunstancias ajenas a los intereses que tutela.
n 2.- La Administración no puede estar predispuesta ni en contra ni a favor de quienes actúan en el procedimiento administrativo.
n 3.- Este principio que está dado esencialmente en beneficio de la igualdad de los administrados que operan en el contradictorio, garantizándoles la imparcialidad de la Administración, también la protege a ella misma, depurando su actuación de todo aquello que es ajeno al fin que le ha sido encomendado.
n 4.- la Administración tiene una imparcialidad relativa, por cuanto, como parte que es en el iter procedimental, desea que se obtenga el interés del cual es tutora. De allí que la imparcialidad de la Administración ha de verse más desde el ángulo subjetivo, esto es, como imparcialidad del titular del órgano, de la persona, sujeto físico que dirige y decide en el procedimiento. Es así como el principio de imparcialidad se manifiesta en la figura de la inhibición, es decir, la abstención voluntaria del titular del órgano que ha de actuar y asumir decisiones.

n Inhibición
n 1.- Se ha discutido mucho si el hecho de que la inhibición, -institución típica del proceso jurisdiccional-, haya sido transplantada al procedimiento administrativo, arrastra hasta dicho campo a una forma análoga, la de la recusación.
n 2.- Las leyes del procedimiento administrativo y la experiencia que ellas arrojan parecieran indicar que ha sido excluida de tal esfera la última mencionada figura, ya que si bien, constituye una efectiva garantía de imparcialidad del proceso, también puede constituirse en un medio para retrasarlo, prestándose a diversos tipos de corruptelas.
n 3.- Por lo anterior se ha estimado preferible dejar al propio funcionario la iniciativa de la abstención, cuando se percate de que sobre su persona recae una causal que le podría hacer perder la objetividad sobre la valoración de la situación planteada, permitiéndose igualmente que su superior jerárquico sea el supervisor de su conducta, tanto en sentido positivo (inhibición) como en sentido negativo (negativa de inhibición).
n 4.- Establecida la causal, se faculte al administrado que conozca de la causal existente en el funcionario que pida su abstención en el procedimiento. La inhibición implicaría así en cierta forma la recusación.


n Orden de Inhibición
n 5.- Es la vía señalada por el legislador, para impedir por una parte los inconvenientes que la recusación plantea garantizando al mismo tiempo la imparcialidad.
n 6.- La orden de inhibición, corresponde emitirla al funcionario de mayor jerarquía en la organización en la cual el procedimiento curse, pudiendo dictarla tanto de oficio como a instancia del interesado. Consiste en la prohibición que se le da al titular del cargo sobre el cual recaiga una causal de inhibición de realizar cualquier actuación en el procedimiento concreto, designándose en el mismo acto al funcionario que deba continuar dirigiendo su desarrollo. La orden no implica para el funcionario que la recibe una total separación del procedimiento ya que, se le exige cooperar, cuando sea requerido por el funcionario que lo sustituye, en alguna forma en su desarrollo y resolución del asunto.


n C) Principio de Publicidad
n 1.- Este principio es aquel en virtud del cual las actuaciones administrativas no están protegidas por regla general por la confidencialidad o el secreto, por lo cual deben ser del conocimiento de los administrados.

n 2.- Se habla de publicidad absoluta, cuando todas las administraciones pueden acceder y de publicidad relativa, cuando se protegen a los administrados directamente afectados por una decisión administrativa, permitiéndoles solo a ellos el acceso a las actas de los expedientes.

n 3.- La publicidad relativa está consagrada en el artículo 39, señalándose al efecto que: “los interesados y sus representantes tienen derecho en cualquier estado o grado del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier documento contenido en el expediente, así como a pedir certificación del mismo”. Esta publicidad sin embargo, tiene limitaciones contenidas en el mismo artículo, ya que exceptúa de la regla establecida a los “documentos calificados como confidenciales por el superior jerárquico”.


n 4.- La calificación de confidencialidad debe hacerse mediante acto motivado y obligará a que se archiven los documentos objeto de ella en cuadernos separados del expediente.

n D) Principio de Transparencia
n 1.- La doctrina y la jurisprudencia en el curso de las últimas dos décadas ha reconocido la existencia de otro principio destinado a dotar a los ciudadanos del ejercicio de un control democrático de la acción administrativa.
n 2.- La expresión más evidente de tal principio está representada por el derecho de acceso a los actos administrativos, esto es, el derecho de los interesados de visualizar, conocer y de sacar copias de los documentos administrativos y de los actos del procedimiento administrativo.
n 3.- El derecho de acceso está regulado en la Ley Orgánica de la Administración Pública del 17 de octubre de 2002 en la cual se establece el derecho de acceso a archivos y registros de la administración pública. La normativa se desarrolla en el siguiente sentido:


n a.- Consagración del derecho de acceso a todas las personas, salvo las excepciones establecidas en la Constitución y en la ley que regule la materia de clasificación de documentos de contenido confidencial o secreto.
n La consagración de este principio se encuentra en el artículo 155 de la ley antes citada que señala que el derecho de acceso se refiere a todos los archivos y registros administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión: gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figure.
n b.- Las condiciones para el ejercicio del derecho de acceso a lo archivos y registros.
n El derecho de acceso a los archivos y registros de la administración pública debe efectuarse según la exigencia de la norma (artículo 156 ejusdem) en forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos.


n Los interesados deben formular petición individualizada de los documentos que deseen consultar, sin que puedan hacerlo en forma genérica sobre una materia o conjunto de materias. La anterior regla tiene como excepción el hecho de que los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante, caso en el cual se podrá autorizar su acceso directo a la consulta de los expedientes.
n
n c.- Contenido del derecho de acceso a los archivos y registros
n El derecho de acceso a los archivos y registros implica el de obtener copias simples o certificadas de los mismos, previo pago o cumplimiento de las formalidades que hubiesen sido legalmente establecidos.


n II.- PRINCIPIOS QUE GARANTIZAN LA EFICACIA DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

n Objeto.
n Hacer más productiva, fructífera, provechosa, y beneficiosa la actuación de los órganos que guían el procedimiento y toman las decisiones a las cuales los mismos se dirigen.

n Enumeración.
n a) principio de economía procedimental; b) principio de racionalización; c) principio de actuación de oficio; d) principio de la libertad de prueba; e) principio de autotutela.


n a) Principio de economía procedimental
n 1.- La ley en forma expresa indica que el procedimiento ha de ceñirse al principio de economía procedimental (artículo 30) señalando que cuando deban resolverse cuestiones relativas a las normas de procedimiento deberá tomarse en cuenta dicho precepto.
n 2.- Manifestación evidente de este principio es el de la producción en serie de los actos que así lo requieran, tal como lo establece el artículo 35 ejusdem. La condición es que sean idénticos los motivos y fundamentos de las resoluciones y el límite está en que “no se lesionen las garantías jurídicas de los interesados”.
n 3.- Otra manifestación de la economía procedimental es la facultad de reducción de los plazos como lo es la previsión de los artículos 55 y 60.
n 4.- Pertenece a este principio la norma que contempla la “globalidad de la decisión” esto es, el artículo 62, al establecer que el acto administrativo final debe resolver todas las cuestiones que hubiesen sido planteadas tanto inicialmente como durante la tramitación. Obedece al principio de economía por cuanto, concentra toda la temática pendiente y obliga a su decisión con independencia de las eventuales perenciones. Impide igualmente la existencia de vías de impugnación autónomas que podrían eternizar el procedimiento.


n B) Principio de racionalización de la actividad administrativa

n Con este principio se trata de que la administración racionalice tanto sus estructuras como sus sistemas y procedimientos a fin de obtener la máxima eficacia con el uso de los medios de los cuales dispone (artículo 32). Las vías para obtener la racionalización son las siguientes:
n 1) La publicidad de la estructura y funcionamiento orgánico. La norma exige la información tanto orgánica (estructuras de la organización) como funcional (métodos y procedimientos de las oficinas administrativas), lo cual implica la clara delimitación de sus competencias;
n 2) El orden de entrada. El respeto del orden de entrada de las solicitudes y asuntos en general, a los fines de su decisión, solo podrá ser alterado “por razones de interés público y mediante providencia motivada dictada por el jefe de la oficina de lo cual debe quedar constancia en el expediente” . Refuerza la norma anterior la exigencia establecida de que en los organismos sometidos a la ley se lleve un “registro de presentación de documentos” en el cual se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos de los administrados y de las comunicaciones de las otras autoridades.


n 3) La uniformidad de los expedientes administrativos. De modo que cada serie o tipo obedezca a iguales características. Esta regla se refuerza con la de la unidad del expediente que está contemplada en el artículo 31 ejusdem, según el cual de cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y la decisión respectiva aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos. En el mismo sentido opera la regla de la acumulación de expedientes que se refiere a la unión de los expedientes que tengan el mismo objeto.

n c) Principio de actuación de oficio
n El procedimiento puede ser iniciado de oficio, no limitándose tal actuación a esta fase, sino que rige en general la regla del “impulso oficial”. Al efecto, el artículo 53 señala lo siguiente: “la administración, de oficio o a instancia del interesado cumplirá todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad impulsar el procedimiento en todos sus trámites”. El artículo 54 reafirma la naturaleza inquisitiva del procedimiento, ordenando a la autoridad administrativa que tenga a su cargo la sustanciación del expediente, solicitar los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para la mejor resolución del asunto.

n d) Principio de la libertad de prueba
n En el procedimiento administrativo no existe el principio de la prueba restringida o prueba legal, sino que, por el contrario, se pueden aportar al expediente todos los medios de prueba que se estimen relevantes para la decisión. Así, el artículo 58 permite el uso de “todos los medios de prueba establecidos en los Códigos Civil, de Procedimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal o en otras leyes”.
Por lo que atañe a la valoración de la prueba la ley nada establece, pudiendo considerarse que la Administración tiene una cierta amplitud respecto a la misma.

n e) Principio de autotutela administrativa.
n 1.- El principio de autotutela administrativa es aquel en virtud del cual la propia Administración cuida la validez y la eficacia de sus actos. En general se habla de autotutela, más en el sentido de la eficacia que en el de la validez de los actos, pero es conveniente distinguir los dos supuestos, por cuanto, cuando se tutela la eficacia del acto es la propia Administración la que trata de ejecutar sus decisiones, lo cual realiza a través de diferentes grados.

n 2.- A su vez la autotutela puede estar destinada a cuidar la legitimidad o sanidad del acto, es decir, un elemento propio de la estructura del acto y en tales casos la Administración utiliza sus poderes (potestades) para modificar o extinguir el acto afectado, bien sea de un vicio, o bien, de una carencia de mérito, esto es, cuando el mismo hubiese sido dictado en contra de la conveniencia u oportunidad de la acción administrativa.

n 3.- Por lo que atañe al primer grupo, esto es, a la autodefensa o autotutela relativa a la eficacia del acto, en la misma vamos a encontrar varios grados que son al efecto los siguientes: 1) la autodefensa de primer grado o declarativa; 2) la autodefensa de segundo grado o extintiva y 3) la autodefensa de tercer grado o ejecutiva, que está constituida por la posibilidad de ejecutar por si misma los actos que ella dicta.

n 1) Autodefensa de primer grado o declarativa
n La autodefensa de primer grado está constituida por el reconocimiento que se otorga a las entidades públicas de la potestad de dictar decisiones ejecutivas. En efecto, en la realización de sus fines, para satisfacer las necesidades públicas, la Administración puede dictar actos investidos de fuerza ejecutiva sin la previa homologación judicial, en forma tal que lo que en ellos esté dispuesto o establecido debe ser cumplido por sus destinatarios.

n Fundamento.
n Lo anterior se basa en la presunción de legitimidad de los actos administrativos en virtud de la cual los mismos se presumen apegados a la ley, válidos y efectivos hasta que no se pruebe lo contrario. La Administración no necesita de una sentencia para que se reconozcan y definan sus derechos, sino que puede dictar decisiones obligatorias y ejecutivas. De lo anterior deriva que el particular que se considere lesionado por la actividad administrativa sólo tiene la posibilidad de ocurrir a la vía jurisdiccional para intentar el restablecimiento de su situación lesionada.

n 2) La autodefensa de segundo grado o extintiva.
n La autodefensa administrativa no se agota en su potestad de hacer declaraciones que están investidas como lo señalamos anteriormente de la presunción de legitimidad y que, por ello, son obligatorias y ejecutivas; sino que, una vez dictado el acto, la administración puede volver sobre el mismo, a fin de eliminarlo del mundo del derecho, no solo a instancias del afectado, sino también de oficio, siempre y cuando el acto: a) no haya creado una situación jurídica o, b) no haya reconocido un derecho o una expectativa. Ahora bien, incluso en estas hipótesis es posible la revisión por parte de la administración si el acto esta afectado de nulidad absoluta.

n 3) Autodefensa de tercer grado o ejecutiva
n El tercer estadio es el de la autodefensa ejecutiva que está constituida por la posición exorbitante de la Administración que culmina con la posibilidad de ejecutar por si misma los actos que ha dictado. La Administración puede, a través de los órganos competentes, proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando la ley exija la intervención de los tribunales. Así, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en el artículo 79 que la intervención de los tribunales constituye una excepción legal. Señala al efecto el artículo lo siguiente: “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración, salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”.

5.- PERFILES ESTRUCTURALES DEL PROCEDIMIENTO. ETAPAS FUNDAMENTALES.
n Fases del Procedimiento:
n Todos los procedimientos y, con ello hablamos también del procedimiento administrativo, se articulan a través de tres fases esenciales que son: una fase de iniciativa; una fase de instrucción y una fase de decisión.
n
n En los diferentes procedimientos cambia la naturaleza de los actos incluidos en las diferentes fases, así como la estructura y la función de las fases mismas. Vamos a ver en el mismo orden en que se desarrollan las distintas fases del procedimiento.

n Iniciativa procedimental.
n La iniciativa del procedimiento se ejerce a través de los siguientes medios:
n a.- Solicitud de los particulares;
n b.- Proposición de otros poderes públicos;
n c.- Actos de la misma autoridad que provee, los cuales se clasifican en actos externos o actos internos de un organismo dirigido a otra entidad.

n Actos de pré-iniciativa.
n Los actos de iniciativa pueden estar precedidos de actos de pré-iniciativa que pueden ser de acuerdo con su contenido:
n formulación de votos;
n invitaciones;
n Denuncias.
n Tienen naturaleza de manifestaciones de opinión y su función es la de representar la oportunidad de proveer con relación a algo. La pré-iniciativa es una solicitud externa de los interesados a la apertura del procedimiento, constituyendo una forma de participación promocional del cuidado de los intereses públicos, lo cual explica la difusión que ha asumido en el mundo actual y así mismo su informalidad.

n Actos de iniciativa en sentido propio.
n pueden ser definidos como actos de introducción del interés primario; pero eventualmente también pueden introducir intereses secundarios. Tal es el caso de los controles sobre contaminación hídrica o atmosférica que ha de hacerse con la solicitud de autorización para montar un establecimiento industrial. Esta autorización está dirigida a solicitar una verificación de la autoridad con relación a los intereses primarios de la tutela del ambiente; pero al mismo tiempo pueden implicar intereses secundarios como son los relativos a la higiene del suelo, a la vialidad, al urbanismo, etc.

n Es por esta función introductoria de los intereses de distinta naturaleza que las normas algunas veces exigen que los actos de iniciativa sean elaborados como solicitudes o proposiciones motivadas de los consejos de entes públicos o de órganos de los ministerios, por cuanto de las motivaciones de tales actos pueden determinar los intereses que están implicados en el caso.

n Forma de los actos de iniciativa.
n Por lo que atañe a la forma de los actos, la misma puede ser variada. El elemento común que poseen los actos de iniciativa es su efecto propulsor, porque le otorgan a la autoridad destinataria una obligación de hacer lo que los juristas menos recientes definían como “obligación de proveer”, en cuanto que los más recientes prefieren llamar como “obligación de proceder”. Otros juristas consideran que debe distinguirse de acuerdo con la norma que regula la materia, entre la obligación de proceder o la obligación de proveer. Por lo que atañe a los que siguen esta última posición mencionada, los mismos distinguen entre los actos de iniciativa, de los procedimientos vinculados de los actos de iniciativa de los proveimientos discrecionales. Cuando se trata de proveimientos vinculados, la autoridad no tiene sino que proveer, aún cuando la autoridad conserve siempre un momento de verificación de los supuestos.


n Dificultad de tipificar los actos de iniciativa
n La variedad de las múltiples estructuras hace difícil tipificar los actos de iniciativa. Algunas tipificaciones han sido sin embargo intentadas en la doctrina como es el caso de la proposición que se ha calificado como un acto de iniciativa de una autoridad administrativa frente a otra autoridad, que la vincula con el objeto del proveimiento pero no así con el contenido del mismo. Por ejemplo, la autoridad que recibe la proposición estaría en libertad de proveer o no proveer; pero si provee, no tendría otro camino que atenerse al contenido de la proposición. El esquema es aceptable en abstracto aún cuando existan en la normación positiva actos que se denominan proposiciones pero que no tienen tal estructura.

n 2.- Fase de Instrucción
n Objeto
n La fase de instrucción está dirigida a la verificación de los presupuestos del proveimiento y a la adquisición y valoración de los intereses. En este sentido la instrucción en el procedimiento administrativo es distinta a la instrucción procesal que está dirigida a la adquisición y valoración de las pruebas aun cuando en algunos procedimientos administrativos la fase de instrucción pueda estar destinada a la adquisición de elementos probatorios.

n Partes del procedimiento
n Desde el punto de vista formal las partes del procedimiento se clasifican en: a) partes necesarias y; b) partes eventuales. Las partes necesarias son en los procedimientos de iniciativa particular el iniciador del procedimiento y el órgano que debe decidir si el iniciador es también el destinatario del proveimiento solicitado. En los procedimientos de iniciativa de oficio las partes son igualmente dos: El iniciador que decide y el destinatario. En cualquier especie de procedimiento las partes se pueden transformar en tres, si el iniciador es una figura subjetiva distinta al destinatario. En tales casos el esquema estará constituido por: el iniciador, el órgano que decide y el destinatario.

n Otras partes.
n Otras partes en el procedimiento son todas aquellas que llevan hasta el mismo los intereses que han de ser valorados. La jurisprudencia administrativa ha sido en el sentido de que, cuando la norma no establece cuáles centros de referencia deben participar en el procedimiento, cualquiera de ellos tienen legitimación para hacerlo. Rige así el principio de la libre introducción de los intereses en el procedimiento.

n Partes eventuales.
n Además de las partes necesarias existen partes eventuales que son las que libremente intervienen en el procedimiento para cuidar sus propios intereses, por ejemplo una asociación de agricultores, una asociación de constructores o un ente cultural que intervenga en el procedimiento para representar a los intereses del cual son portadores, requiriendo que la solicitud sea rechazada, sea modificada o sea integrada.

n Interventores
n Es posible igualmente que la misma autoridad que decide considere oportuno oír un centro de referencia de intereses, llamándolo a pronunciarse sobre la solicitud. Por ejemplo es posible que considere que deba oír a un ente cultural. Es así como el procedimiento se enriquece con otras partes que tienen la calidad de interventores y que actuarán como interventores necesarios o interventores voluntarios o interventores obligados, por haber sido llamados al procedimiento. A menos que las normas específicas no excluyan a los intervinientes, la participación voluntaria es libre; pero es conveniente señalar que en algunas normativas los intervinientes necesarios han sido suprimidos y se deja a la autoridad que instruye disponer de las intervenciones.

n Instrucción confiada a autoridades especiales.
n Existen regímenes que confían la instrucción a autoridades especiales, es tal el caso de las oficinas de “hearing” en los Estados Unidos o de las comisiones especiales que se crean para algunos procedimientos. Cuando faltan organismos expresos la instrucción corresponde a los órganos del ente que ha de decidir, los cuales actúan en estrecha relación con éste.

n Tipos
n La instrucción puede ser: a) secreta; b) abierta y c) en contradictorio.
n La instrucción secreta es aquella de la cual está prohibido informar a las partes del procedimiento. En la instrucción abierta tal prohibición no rige por lo cual predomina el principio de publicidad. La instrucción en contradictorio alude a los casos en los cuales los desarrollos son obligatoriamente informados a las partes, por lo menos a la que inicia al procedimiento, las cuales tienen el derecho de responder. La forma más difundida es la de la instrucción abierta y, a falta de normas que la regulen en términos generales, la misma no implica un derecho sino solo una facultad de acceso de las partes a los actos de instrucción.

n Actos de instrucción
n Origen
n Los actos de la fase instructoria son por una parte, establecidos por las normas y, por otra parte, libres. La existencia de este segundo tipo de actos permite considerar que la instrucción sigue criterios de informalidad.

n Clasificación
n Los actos de instrucción se pueden clasificar en la siguiente forma:
n
n a) exhibiciones documentales:
n Se trata de la exhibición de documentos tales como certificaciones, peritajes y otros, siendo el iniciador del procedimiento libre de presentar con la solicitad las exhibiciones documentales solicitadas por la norma o cualquier otra documentación que considere oportuno. A su vez la autoridad que realiza la instrucción es libre de solicitar al iniciador y a los interventores, documentaciones anteriores con relación a los hechos objeto de la misma.
n
n b) Las memorias:
n Las memorias o memoranda pueden ser presentadas libremente tanto por el que inicia el procedimiento como por los que intervienen en el mismo. En la práctica estos actos son llamados oposiciones, memorias o escritos ilustrativos.
n c) Inspecciones y certificaciones:
n Las inspecciones, aclaratorias, certificaciones y verificaciones que tengan la naturaleza de declaraciones de conocimiento pueden ser presentados en cualquier momento. Las normas pueden establecer que alguno de estos actos sean realizados en un procedimiento contradictorio. Generalmente se trata de análisis técnicos que constituyen verificaciones del estado de los lugares y de las cosas. Los análisis pueden ser físicos, químicos, biológicos, etc.
n
n d) Adquisiciones de juicio:
n La norma o el instructor pueden requerir que la instrucción presente actos de mayor importancia como son los juicios de otras autoridades específicamente competentes o que realizan función consultora. En la práctica se denominan “dictámenes u opiniones”, los cuales jurídicamente tienen diferente estructura.

n Los dictámenes y las consultas responden al principio de informalidad en el sentido de que el instructor los solicita libremente sin que tenga que atenerse a modalidades expresas.
n Las consultas en sentido propio son declaraciones de juicio que se refieren a los contenidos técnicos y de oportunidad conjuntamente con las decisiones que deben ser adoptadas. Existen opiniones que se refieren a los aspectos jurídicos, otras a cuestiones de ingeniería, e igualmente están los temas sanitarios, artísticos, etc. Algunas veces el dictamen es confiado a colegios profesionales, pero debe tenerse presente que la opinión no es nunca un acto de voluntad, sino un acto de juicio, por lo cual no tiene carácter discrecional. Las consultas u opiniones pueden ser obligatorias o facultativas, pueden ser vinculantes o no vinculantes, pero solamente en el caso de que así lo señale la norma.
n
n e) audiencias y conferencias:
n Las audiencias de las partes se realizan en procedimientos más complejos, en cuanto que las conferencias se refiere a las reuniones entre las administraciones interesadas, que son las llamadas conferencias de servicio

n 3.- fase de decisión
n Objeto
n La fase de decisión está estructurada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos como la fase conclusiva del procedimiento. Al efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece el plazo máximo de cuatro meses para la tramitación y resolución de los expedientes, salvo la existencia de circunstancias extraordinarias que obliguen a que se acuerden prórrogas, las cuales, no podrán exceder en su conjunto de dos meses.

n Principio de Globalidad de la decisión
n La decisión del procedimiento se realiza mediante un acto administrativo que, por disposición de la ley, deberá resolver todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente, como durante la tramitación. Se trata de la regla de concentración derivada del principio de economía procesal que se pone un vez más de manifiesto.

n Causas de conclusión del procedimiento.
n La causa natural por la cual concluye el procedimiento es la emanación del acto administrativo que decide la cuestión o solicitud objeto del mismo.
n El procedimiento también puede finalizar por otras causas tales como: el desistimiento que haga el interesado, el cual ha de ser formulado por escrito y homologado por la Administración. El desistimiento formulado por uno de los interesados en el caso de que fuesen varios, no afecta a los restantes. Otra causa de terminación es la perención del procedimiento, la cual se produce en los casos que que habiendo sido iniciado a instancia de un particular, se hubiese paralizado durante dos meses por causas que al mismo le sean imputables. Al efecto, el término se inicia a partir de la notificación que la Administración formule al afectado, vencido el cual sin que hubiese sido activado el procedimiento, se procederá a hacer la declaratoria de perención. La perención no extingue los derechos y acciones del interesado ni interrumpe el término para la prescripción.
n Tanto en los casos de desistimiento como de perención, la Administración podrá continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justificaren.


6.- TIPOLOGÍA DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
n Criterios para establecer la tipología
n La tipología de los procedimientos administrativos es necesario efectuarla en base a diferentes criterios distintivos, así:
n 1) De acuerdo con la esfera en la cual se desarrollan;
n 2) De acuerdo con la genericidad o individualidad del acto;
n 3) De acuerdo con el grado de exigibilidad del procedimiento;
n 4) De acuerdo con el efecto del acto a cuya formación se dirige;
n 5) De acuerdo con el grado o momento de su formación:
n 6) De acuerdo con el rango de aplicación;
n 7) De acuerdo con su complejidad.

n 1) De acuerdo con la esfera en la cual se desarrolla
n En lo que toca a las especies derivadas del primer criterio distintivo precedentemente señalado, el procedimiento puede ser interno o externo.
n Se denomina procedimiento interno el que se desarrolla dentro del ámbito de un solo ente, mediante la cooperación de los distintos órganos que lo integran, a diferencia del procedimiento externo el cual se realiza con la participación de distintos entes, que bien pueden ser públicos o privados. No puede dejar de anotarse que algunos autores niegan que los procedimientos internos puedan equipararse a los externos, considerando que carecen de relevancia jurídica, la cual es propia solamente de aquellos en los cuales el acto que deriva del mismo, despliegue sus efectos directamente frente a sujetos distintos del órgano que lo emana. Al respecto cabe observar que, la participación de distintos órganos de la misma persona jurídica en un procedimiento puede dar lugar a un pronunciamiento jurídicamente relevante, con lo cual se configura plenamente la figura que es el objeto principal de nuestro análisis.

n 2) De acuerdo con el ámbito del acto
n
n Respecto a la distinción que puede hacerse tomando como punto de partida la naturaleza individual o general del acto, debe señalarse la existencia de una categoría de procedimientos para actos individuales y otra para la formación de actos perceptivos, entendiendo por tales a los que tienen carácter general, bien sean normativos o no. Esta última materia también es aplicable a la actividad de preparación de los proyectos legislativos cuya iniciativa corresponde al Ejecutivo.
n
n 3) De acuerdo con la exigibilidad
n
n La tercera distinción enunciada se fundamenta en la exigibilidad o no del procedimiento, lo cual permitiría distinguirlo en: necesario y no necesario. Respecto a estas categorías no puede menos que repetirse las consideraciones que al efecto hiciera SANDULLI de que, entre tales tipos no existe una neta esfera de separación ya que hay grados de “necesariedad”, tanto en lo referente a los elementos que pueden integrarlos como en el relativo al orden de sucesión de las actuaciones.

n Atendiendo a la observación precedente, podemos considerar como necesarios a aquellos procedimientos en los cuales existe una mayor fijeza del número de los elementos que lo integran y del orden de sucesión de los mismos. En sentido contrario, no necesarios, serían aquellos en los cuales se da una total indeterminación de ambos factores; ahora bien, entre los dos extremos enunciados, existe una gama de matices muy amplia ya que la norma reguladora puede especificar las actividades, pero no el órden de sucesión; o bien puede establecer distintos órdenes de acuerdo con circunstancias específicas, etc. Aun en los casos en los cuales puede hablarse de un procedimiento necesario, no existe nunca en dicho supuesto, la posibilidad de que el mismo mantenga una total rigidez e inflexibilidad, ya que, tal característica, escapa del ámbito y de la naturaleza del procedimiento administrativo en general, constituyendo como precedentemente se observó, una de las que lo diferencian del proceso jurisdiccional.

n 4) De acuerdo con el efecto del acto
n
n De gran importancia metodológica es la distinción entre los procedimientos fundada en la naturaleza de los efectos del acto a cuya formación se destina. En virtud de tal criterio pueden distinguirse los procedimientos declarativos de los procedimientos constitutivos, cuyas notas esenciales y subdistinciones, han sido hechas por la reciente doctrina italiana, ofreciéndonos una tipología que es la que servirá de guía a la exposición que sigue a continuación.
n
n Procedimientos declarativos
n Los procedimientos declarativos son aquellos que otorgan certeza de hechos jurídicamente relevantes, entendiendo como tales, a las circunstancias que son calificadas por las normas jurídicas. A través de estos procedimientos se atribuyen calificaciones jurídicas a cosas, a personas y a vínculos determinados, lo cual puede consistir tanto en la atribución de calificaciones jurídicas, como en la creación de cualidades o de atribuciones.

n A estos procedimientos se les subdistingue, de acuerdo con la función que realizan en: declaraciones de ciencia y declaraciones de conocimiento, siendo los más importantes los procedimientos de registro y las verificaciones.


n Procedimientos constitutivos
n Los procedimientos constitutivos son los que tienden a la producción de actos cuyo efecto es el nacimiento, la modificación o la extinción de situaciones subjetivas o de varios de tales efectos conjuntamente. Con relación a la función que realizan los actos que se dictan con base a tales procedimientos, podemos distinguirlos en tres grupos:
n a) procedimiento ablatorios;
n b) procedimientos concesorios;
n c) procedimientos autorizatorios o autorizativos.

n A) Los procedimientos ablatorios han sido así denominados por la doctrina italiana, la cual tomó el término del vocablo latino “ablatio”, indicativo de la acción de quitar, cortar, eliminar. Estos procedimientos son aquellos en virtud de los cuales determinados sujetos por razones de interés general, sufren privaciones que han sido al efecto clasificadas en la siguiente forma:
n A1) Pérdida del derecho de propiedad sobre una cosa (confiscación, expropiación)
n A2) Privación de la disposición de una cosa (requisición)
n A3) Imposición de una prestación de dar (régimen impositivo)
n A4) Imposición de una prestación de hacer (servicio militar)
n A5) Limitación de los derechos personales (inhabilitación)
n B) Los procedimientos concesorios actúan con un efecto contrario al de los ablatorios, produciendo una ampliación de la esfera jurídica subjetiva de los administrados. Al efecto, los mismos pueden aludir a los campos más diversos y poseer variados contenidos, por lo cual, la sub-distinción que sigue a continuación, no intenta agotarlos, sino ilustrar la multiplicidad de objetivos que los mismos pueden perseguir:


n B1) Atribución de un derecho de goce sobre un bien. (concesión)
n B2) Otorgamiento de sumas de dinero (préstamo, subvención)
n B3) Atribución de una especial condición jurídica. (condecoracion, ascenso)

n C) Los procedimientos autorizativos están establecidos para impedir o permitir algo. Este término tan genérico “algo”, empleado para definir la noción implica justamente que la misma es de grandes dimensiones, que se presenta como el procedimiento que elimina o deja sobrevivir un obstáculo jurídico establecido por la norma para que la administración pueda valorar los intereses que juegan el relación:
n 1.- A la realización de una actividad:
n 2.- Al ejercicio de un derecho y,
n 3.- A la producción de determinados efectos jurídicos. Esto nos vincula estrechamente con la figura de los llamados “derechos condicionados”, los cuales si bien no se identifican con la noción en estudio, sin embargo coincide en algunos puntos.


n Con relación al objeto, podemos señalar los siguientes tipos:
n .- Los que facultan o impiden el ejercicio de una actividad.
n .- La autorización que permite el goce de un derecho.
n .- Las que se facultan para la realización de un acto
n .- Procedimientos que tienden a obtener un acto productor de eficacia jurídica.

n 5) De acuerdo con su grado de formación
n Una distinción de gran importancia, en razón de lo cual ha sido objeto de un estudio más detenido por parte de la doctrina nacional y extranjera, es la que distingue a los procedimientos de acuerdo con el grado o momento de su formación. A tal efecto se diferencian a los procedimientos de primer grado de los de segundo grado, de acuerdo con el hecho de que versen o no sobre un proveimiento precedente de la misma administración.


n 6) De acuerdo con el rango de aplicación
n No puede dejar de anotarse que en los países en los cuales existe una ley general sobre procedimientos administrativos, la distinción más usual entre ellos, es la que se funda en su regulación, distinguiéndose entre: procedimiento general, establecido como procedimiento-tipo y procedimientos especiales que son aquellos específicos de determinadas materias.

n 7) De acuerdo con su estructura
n Los procedimientos pueden también clasificarse, de acuerdo con su estructura y atendiendo a la complejidad que la misma presenta en: procedimientos simples y procedimientos complejos.
n Los procedimientos simples o elementales son aquellos constituidos por dos actos solamente; en cuanto que, los complejos están formados por un número superior.
n
n Los complejos pueden a su vez distinguirse, atendiendo a la forma en que se coordinan entre sí los procedimientos simples que los integran, en:
n a) Procedimientos lineales;
n b) Procedimientos convergentes y,
n c) Procedimientos divergentes.
n Los lineales son aquellos en los cuales cada acto sirve como elemento de legitimación o de eficacia del que le sigue. Es decir, que esta noción nos lleva a los procedimientos que presentan una cierta rigidez, en el sentido de que las fases no pueden perder la continuidad y orden establecido en la norma reguladora y, podríamos señalar como característicos, a los procedimientos en los cuales existe una fuerte contraposición de los interés de las partes que actúan.
n Los procedimientos convergentes son aquellos que se producen con relación a algunos proveimientos que, para poder serdictados, deber ser precedidos de dos o más actos que no guardan entre sí nexos procedimentales, constituidos por actos realizados independientemente el uno del otro.

n En los procedimientos divergentes, un acto constituye un presupuesto procedimental de una pluralidad. Ejemplo, el retiro del cargo de un funcionario público de carrera, lleva al acto de inscripción en el registro de elegibles y al procedimiento de pago de prestaciones sociales.